作者：丁宇翔發(fā)布時(shí)間：2008-10-07 08:29:13

　　房屋拆遷糾紛案件在辦理中本身具有很多難點(diǎn)，比如此類案件以群體性糾紛出現(xiàn)的可能性較大、爭(zhēng)議焦點(diǎn)多元化、所涉法律關(guān)系復(fù)雜等。這些難點(diǎn)使得房屋拆遷糾紛案件本身呈現(xiàn)出較其他民事案件更為復(fù)雜的局面。但對(duì)于目前我國(guó)相關(guān)司法實(shí)踐而言，更為棘手的是存在許多立法缺憾，從而使得該類案件的處理難度進(jìn)一步增大。

一、公益拆遷與商業(yè)拆遷未加區(qū)分

　　關(guān)于物權(quán)法第四十二條中“公共利益”的界定問(wèn)題在理論界爭(zhēng)論很大，這里只想從具體的審判實(shí)踐談公益拆遷和商業(yè)拆遷對(duì)房屋拆遷案件審理的影響。如果是公益拆遷，則根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定得到相應(yīng)的補(bǔ)償。由于這種拆遷是為了公共利益，因此，其補(bǔ)償一般較低，被拆遷人也容易接受。但現(xiàn)實(shí)情況往往是純粹的商業(yè)開(kāi)發(fā)卻打著“舊城改造”、“公益事業(yè)”的旗號(hào)，對(duì)被拆遷人給予類似于公益拆遷那樣較低程度的補(bǔ)償。開(kāi)發(fā)商賺了大錢，被拆遷人的利益卻在“公共利益”的名義下大受其害。也因此，不少被拆遷人以拆遷補(bǔ)償太少而起訴要求撤銷已經(jīng)簽訂的拆遷補(bǔ)償協(xié)議。面對(duì)這種訴訟，法院明知被拆遷人的利益訴求是正當(dāng)?shù)?，但也很難找到支持其請(qǐng)求的依據(jù)，因?yàn)椤?a href='http://m.shkps.cn/tiaoli/91.html' target='_blank' data-horse>城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《拆遷條例》）沒(méi)有區(qū)分商業(yè)拆遷和公益拆遷，而物權(quán)法也沒(méi)有告訴法官哪些情況屬于“公共利益”。而如果有了這種區(qū)分，法官可以直接根據(jù)商業(yè)拆遷的性質(zhì)判斷某些拆遷補(bǔ)償協(xié)議存在顯失公平的情形，從而支持被拆遷人撤銷拆遷補(bǔ)償協(xié)議的請(qǐng)求，使其利益得到公正的維護(hù)。因此，關(guān)于“公共利益”的界定問(wèn)題，看似一個(gè)宏觀的理論問(wèn)題，但實(shí)際上對(duì)房屋拆遷案件的處理起著舉足輕重的作用，系亟待解決的問(wèn)題。

　　二、城市房屋拆遷中被拆遷房所占區(qū)域內(nèi)的土地使用權(quán)的補(bǔ)償缺位

　　根據(jù)物權(quán)法第一百三十七條的規(guī)定，城市房屋住宅用地可以通過(guò)支付對(duì)價(jià)以出讓方式獲得。但實(shí)際上，在物權(quán)法之前，已經(jīng)有很多城市居民實(shí)際享有其私產(chǎn)房占有范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，其實(shí)也是國(guó)有土地的使用權(quán)，也相當(dāng)于物權(quán)法意義上的建設(shè)用地使用權(quán)。這些城市居民的國(guó)有土地使用權(quán)的取得情況較為復(fù)雜，從原國(guó)家土地管理局的一個(gè)文件中可以看出一些端倪。1995年3月11日，原國(guó)家土地管理局在《確定土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的若干規(guī)定》中指出:“土地使用者經(jīng)國(guó)家依法劃撥、出讓或解放初期接收、沿用、或通過(guò)依法轉(zhuǎn)讓、繼承、接受土地上建筑物等方式使用國(guó)有土地的，可以確定其國(guó)有土地使用權(quán)”，“土地公有制之前，通過(guò)購(gòu)買房屋土地及租賃土地方式使用私有土地的，土地轉(zhuǎn)為國(guó)有后迄今仍繼續(xù)使用的，可確定現(xiàn)使用者的國(guó)有土地使用權(quán)?！庇纱丝梢?jiàn)，這些城市居民所享有的私有房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)是合法的。

　　但是，《拆遷條例》并沒(méi)有明確收回已經(jīng)劃撥、出讓的土地使用權(quán)的補(bǔ)償問(wèn)題。根據(jù)《拆遷條例》第二十四條之規(guī)定，貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。而以《拆遷條例》為依據(jù)制定的地方規(guī)章，也基本對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償采取回避的態(tài)度。如《北京市城市房屋拆遷管理辦法》第二十二條規(guī)定，被拆遷房屋的房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)包括房屋的重置成新價(jià)和區(qū)位補(bǔ)償價(jià)；《上海市城市房屋拆遷管理實(shí)施細(xì)則》第五十三條規(guī)定，估價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估時(shí)間以房屋拆遷許可證核發(fā)之日為準(zhǔn)。其中，都沒(méi)有涉及土地使用權(quán)的補(bǔ)償問(wèn)題。而從我們的生活經(jīng)驗(yàn)判斷，土地的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地上所附房屋的價(jià)值，拆遷人的目的并不是為了取得被拆遷人的房屋及其附屬物，而是為了取得房屋及其附屬物占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，取得土地使用權(quán)并進(jìn)行投資獲得收益才是房屋拆遷的最主要內(nèi)容。但我們的拆遷補(bǔ)償制度中，恰恰沒(méi)有對(duì)最有價(jià)值的土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。

三、裁判援引的法律依據(jù)存在矛盾

　　根據(jù)我國(guó)立法法第八條第（六）項(xiàng)和物權(quán)法第四十二條之規(guī)定，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收，只能由法律規(guī)定，為了公共利益進(jìn)行拆遷時(shí)必須依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行征收。但在實(shí)踐中，我國(guó)的拆遷沒(méi)有區(qū)分公益拆遷和商業(yè)拆遷，現(xiàn)實(shí)中的拆遷實(shí)際上已經(jīng)等同于對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)（私人房屋）的征收。目前，對(duì)這種征收行為進(jìn)行規(guī)范的主要是《拆遷條例》，而該條例在我國(guó)屬于行政法規(guī)。因此，法院在對(duì)房屋拆遷糾紛案件作出判決援引法律時(shí)陷入了兩難的境地：如果引用《拆遷條例》，則有違立法法第八條和物權(quán)法第四十二條之精神，因?yàn)楹笳咭?guī)定對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收，只能由法律規(guī)定，為了公共利益進(jìn)行拆遷時(shí)必須依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行征收；如果不援引《拆遷條例》，就無(wú)法在判決中指明法律依據(jù)從而很好地闡明判決的意旨。

　　四、因補(bǔ)償、安置問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)的處理程序混亂

　　根據(jù)《拆遷條例》第十六條之規(guī)定，拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門或政府進(jìn)行行政裁決。當(dāng)事人如果對(duì)行政裁決不服可以在法定期限內(nèi)提起行政訴訟。而根據(jù)1996年《最高人民法院關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問(wèn)題的批復(fù)》，拆遷人與被拆遷人因房屋補(bǔ)償、安置等問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議，或者雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后，一方或者雙方當(dāng)事人反悔，未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決，僅就房屋補(bǔ)償、安置等問(wèn)題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。這也就意味著，拆遷人與被拆遷人僅就房屋補(bǔ)償、安置等問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。由此可見(jiàn)，《拆遷條例》與該司法解釋在“當(dāng)事人在達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議前因房屋補(bǔ)償、安置等問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)”應(yīng)該如何解決存在抵牾。依據(jù)《拆遷條例》應(yīng)該先申請(qǐng)行政裁決，如果對(duì)裁決不服，可以提起行政訴訟；而依據(jù)司法解釋，則可以直接提起民事訴訟。兩個(gè)規(guī)范性文件，一個(gè)是行政法規(guī)，一個(gè)是司法解釋，相互之間存在著明顯的矛盾。此外，《拆遷條例》對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)定也存在明顯的不足，其中比較突出的問(wèn)題是適用司法強(qiáng)制和行政強(qiáng)制的規(guī)定含糊不清，這也容易導(dǎo)致行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)在拆遷過(guò)程中被濫用。《拆遷條例》第十五條將拆遷人和被拆遷人通過(guò)仲裁和司法解決糾紛的途徑限定為“拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后”，客觀上造成了大量拆遷糾紛只能以行政裁決的方式來(lái)解決，并最終通過(guò)行政強(qiáng)制來(lái)執(zhí)行，從而剝奪了被拆遷人獲得司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)。

五、拆遷房屋上的承租人保護(hù)不力

　　在拆遷案件中，有一部分是拆遷房屋上的承租人因沒(méi)有得到相應(yīng)補(bǔ)償而提起的訴訟，此種訴訟要么以被拆遷人為被告，要求與被拆遷人對(duì)拆遷補(bǔ)償款進(jìn)行合理分配；要么直接以拆遷人為被告要求其給予補(bǔ)償。在后者，因承租人對(duì)拆遷人沒(méi)有實(shí)體上的請(qǐng)求權(quán)，故法院一般會(huì)駁回其訴訟請(qǐng)求。而在前者的情況下，實(shí)踐中的情形一般是拆遷補(bǔ)償款都給了被拆遷人，然后由被拆遷人給承租人補(bǔ)償。此時(shí)，因主動(dòng)權(quán)在被拆遷人手里，法院即使判決被拆遷人對(duì)承租人進(jìn)行補(bǔ)償，但在具體數(shù)額的確定上也無(wú)章可循，承租人的權(quán)益很難得到保障。但客觀地講，在很多情況下，被拆遷房屋出租給承租人進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營(yíng)時(shí)，承租人因拆遷而遭受的損失是巨大的，其損失數(shù)額有時(shí)甚至?xí)^(guò)被拆遷人自己?！恫疬w條例》第三十三條雖然規(guī)定了對(duì)非住宅房屋拆遷時(shí)的停產(chǎn)停業(yè)損失，但并沒(méi)有明確這一補(bǔ)償是否給承租人。因此，目前僅僅依靠從被拆遷人手中分得部分拆遷補(bǔ)償款的制度設(shè)計(jì)，已經(jīng)很難保障承租人的合法權(quán)益。

六、拆遷評(píng)估中的評(píng)估方法缺乏科學(xué)性

　　《拆遷條例》第二十四條規(guī)定，“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定”?！冻鞘蟹课莶疬w估價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)》第十六條明確提出：“拆遷估價(jià)一般應(yīng)當(dāng)采用市場(chǎng)比較法?！倍鶕?jù)我國(guó)1999年發(fā)布的《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》，市場(chǎng)比較法是指在求取一宗待估土地的價(jià)格時(shí)，根據(jù)替代原則，將待估土地與在較近時(shí)期內(nèi)已經(jīng)發(fā)生交易的類似土地實(shí)例進(jìn)行對(duì)照比較，并依據(jù)后者已知的價(jià)格，參照該土地的交易情況，期日、區(qū)域以及個(gè)別因素等差別，修正得出待估土地在評(píng)估時(shí)日地價(jià)的方法。市場(chǎng)比較法的理論依據(jù)是替代原則。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，在同一市場(chǎng)上，具有相同效用的物品，應(yīng)具有同一的價(jià)格，即具備完全的替代關(guān)系。這樣，在同一市場(chǎng)上，兩個(gè)以上具有替代關(guān)系的商品同時(shí)存在時(shí)，商品的價(jià)格就是由這種有替代關(guān)系的商品相互競(jìng)爭(zhēng)，使其價(jià)格相互牽制而最終趨于一致。市場(chǎng)比較法一般僅適用于有大量交易案例的地區(qū)，并且交易案例與待估地塊應(yīng)有相關(guān)性和替代性，交易案例甚少或無(wú)交易案例的地區(qū)則不適用。而對(duì)于房屋拆遷來(lái)說(shuō)，很多被拆除的房屋是危舊房屋。根據(jù)我們的生活經(jīng)驗(yàn)，沒(méi)有多少人愿意去買一幢破舊不堪的房子。所以，在這種危舊房屋的拆遷區(qū)域及其周圍很少會(huì)有交易案例，即使有，也很少。而這恰恰是適用市場(chǎng)比較法的大忌。由此可見(jiàn)，《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定的并且也是房屋拆遷評(píng)估實(shí)踐中運(yùn)用最多的市場(chǎng)比較法在很多情況下會(huì)得出有違客觀的評(píng)估結(jié)果，而這種不甚客觀的評(píng)估結(jié)果直接影響了被拆遷人在拆遷補(bǔ)償民事關(guān)系中的實(shí)體利益，從而為拆遷補(bǔ)償爭(zhēng)議的公正審判制造了深層次的障礙。因?yàn)樵趯徟兄?，法官也往往只好依照這一有違客觀的評(píng)估結(jié)果進(jìn)行實(shí)體利益上的司法判斷。即使在審判中再進(jìn)行評(píng)估，也不會(huì)從根本上解決問(wèn)題，因?yàn)樵u(píng)估的方法本身就是有問(wèn)題的。在此應(yīng)當(dāng)指出，房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估中的市場(chǎng)比較法、收益法、成本法、假設(shè)開(kāi)發(fā)法等都有其適應(yīng)性和局限性，我們很難將房屋拆遷評(píng)估中的方法人為地限定為某一種，而應(yīng)該根據(jù)所評(píng)估房屋的具體情況決定運(yùn)用哪一種或哪幾種評(píng)估方法。

　　上述立法缺漏，僅僅通過(guò)司法的努力很難根本解決。而這些問(wèn)題如果不解決，司法層面將很難從實(shí)質(zhì)上對(duì)房屋拆遷糾紛進(jìn)行公平合理的裁決?？上驳氖?，物權(quán)法實(shí)施之后，包括《拆遷條例》在內(nèi)的許多法律都要進(jìn)行適應(yīng)物權(quán)法的修改，但這一浩大工程對(duì)上述制度性障礙克服得如何，我們還要拭目以待。

（作者單位：北京市第一中級(jí)人民法院）