一、案情

上訴人（原審原告）：袁彭坤等九人，均系珠海市香洲區(qū)香洲新村居民。

被上訴人（原審被告）：珠海市香洲區(qū)人民政府。

珠海市人民政府于2000年設立珠海市香州區(qū)改造城中舊村建設文明社區(qū)領導小組，目的是為了加強對香州區(qū)25個城中舊村改造工作的領導，領導小組的組成人員主要為珠海市政府的有關領導和相關部門負責人。該領導小組于2000年7月發(fā)布了珠改（2005）05號《珠海市香洲區(qū)改造城中舊村建設文明社區(qū)配套政策實施辦法（二）的通知》（下稱被訴《通知》），主要內容是對珠海市香州區(qū)城中舊村改造的原則、方式以及補償標準等作出規(guī)定。2001年11月，根據(jù)珠海市政府改造城中舊村建設文明社區(qū)有關配套政策和實施辦法，上訴人與珠海市榮房產開發(fā)有限公司簽訂了《新村舊村拆遷補償安置合同》。2005年11月，上訴人對被訴《通知》不服，向珠海市中級人民法院提起行政訴訟，請求法院撤銷被訴《通知》。

二、審判

珠海市中級人民法院認為，珠海市香洲區(qū)改造城中舊村建設文明社區(qū)領導小組是珠海市人民政府設立的臨時機構，該小組作出的珠改[2000]05號《珠海市香洲區(qū)改造城中舊村建設文明社區(qū)配套政策實施辦法（二）的通知》是針對不特定對象制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件，屬抽象行政行為的范疇。首先，它是針對不特定對象作出的，只要是珠海市香洲區(qū)范圍內符合其規(guī)定條件的對象都要適用，對象具有普遍性。其次，該行政行為具有效力的后及性和反復適用性。在《珠海市香洲區(qū)改造城中舊村建設文明社區(qū)配套政策實施辦法（二）的通知》的有效期內可以對未來的城中舊村改造進行規(guī)范。再次，《珠海市香洲區(qū)改造城中舊村建設文明社區(qū)配套政策實施辦法（二）的通知》一般并不影響對象的權利義務，它往往要以具體的處理決定為中介才能發(fā)揮作用。因此，原告訴請的行政行為不屬于我國行政訴訟的受案范圍，原告要求確認珠海市香洲區(qū)改造城中舊村建設文明社區(qū)領導小組作出的珠改[2000]05號《珠海市香洲區(qū)改造城中舊村建設文明社區(qū)配套政策實施辦法（二）的通知》違法的請求，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第㈡項、《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條、第四十四條第一款第㈠項之規(guī)定，裁定如下：駁回原告袁彭坤的起訴。

上訴人不服一審裁定，向廣東省高級人民法院提出上訴。

廣東省高級人民法院經(jīng)審理，認為：《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：……（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；……” 最高人民法院《關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條規(guī)定：“行政訴訟法第十二條第（二）項規(guī)定的‘具有普遍約束力的決定、命令’，是指行政機關針對不特定對象發(fā)布的能反復適用的行政規(guī)范性文件”。本案中，被訴《通知》是行政機關以“實施辦法”的名稱作出，具備了行政規(guī)范性文件的表現(xiàn)形式，其內容是針對珠海市香州區(qū)城中舊村的改造作出的普遍適用的政策，并非針對具體的個人或組織，對象具有普遍性，在城中舊村的改造過程中，該《通知》亦是可以反復適用的。因此，原審裁定認定被訴《通知》屬于抽象行政行為范疇，并以此為由裁定駁回上訴人的起訴正確，本院依法應予以維持。上訴人認為被訴《通知》屬于具體行政行為的理由不能成立，本院不予支持。

被訴《通知》是珠海市香州區(qū)改造城中舊村建設文明社區(qū)領導小組作出的，該領導小組是由珠海市人民政府組建的機構，原審法院未告知上訴人依法應變更被告為珠海市人民政府，而是將珠海市香州區(qū)人民政府列為被告，該做法不妥，但原審裁定駁回上訴人起訴并無不當。裁定駁回上訴，維持原裁定。

三、評析

本案主要涉及抽象行政行為的法律認定標準問題。由于我國行政訴訟法將抽象行政行為排除在受案范圍之外，因此如何判斷一個行政行為是屬于抽象行政行為還是具體行政行為，就成為行政案件立案受理的一個前置性問題。根據(jù)《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第三條的規(guī)定：行政訴訟法第十二條第（三）項規(guī)定的“具有普遍約束力的決定、命令”，是指行政機關針對不特定對象發(fā)布的能夠反復適用的行政規(guī)范性文件。該條款是人民法院認定抽象行政行為的法律依據(jù)，但在司法實踐中往往存在許多認識不一致之處。因此筆者將從上述案例出發(fā)，探討抽象行政行為的具體法律認定標準：

1、對象的不特定性

對象的不特定性是《若干解釋》確立的抽象行政行為兩大判斷標準之一，對象的特定與不特定是一個相對的概念，如上述案例中，被訴實施辦法的適用對象是珠海市香洲區(qū)內的25條城中村，如果用嚴格的統(tǒng)計方法，城中村內的每一棟可能被拆遷的房屋均是可以計算出來的，如果從這個角度理解，那么被訴實施辦法的適用對象就是特定的。推而廣之，那么如《長江三峽工程建設移民條例》也應該是一個具體行政行為，因為，三峽庫區(qū)需要遷移多少居民,在論證方案中早已統(tǒng)計出來了。如果某移民不服該條例是否也可以提起行政訴訟呢因此筆者認為，以對象是否特定作為判斷標準，其本身存在不科學之處，因為,只要依賴先進的科學手段,一個市、省乃至全國的人口都是可以統(tǒng)計出來的,那么,是否可以把市、省頒布的地方政府規(guī)章,國務院頒布的行政法規(guī)和國務院部門頒布的規(guī)章都劃入具體行政行為顯然會出現(xiàn)問題。為了解釋上述悖論，有學者提出了數(shù)量標準，即抽象行政行為的數(shù)量應當是小范圍的，即如果拆遷一條街道的房屋決定，是具體行政行為，因為街道的住戶是小范圍的特定的，1而拆遷一個城區(qū)房屋的決定，如本案被訴實施辦法，則是抽象行政行為，因為城區(qū)的房屋是大范圍的。筆者認為，數(shù)量標準仍然缺乏邏輯性，難以說明具體和抽象行政行為之間確定的界限。

因此筆者認為,對象是否特定中“特定”之含義,是它確定了行政主體與具體的、個別化的行政相對人在行政法上的權利和義務,其旨在通過行政行為使一個具體的、個別化了的行政相對人與行政主體的法律關系產生、變更或者消滅。如在上述案例中，被訴實施辦法并沒有確定行政機關與原告等九人具體的、個別化了的權利和義務，該行政爭議中的具體行政行為應當是開發(fā)商與原告就補償安置標準未能達成協(xié)議，原告申請政府裁決，政府根據(jù)被訴實施辦法確定的標準作出的裁決決定，該裁決決定才是具體規(guī)定了原告的特定權利義務，符合行政訴訟的受案范圍。

2、具有反復適用性

具有反復適用性是《若干解釋》確立的抽象行政行為另一個判斷標準。能否反復適用是指行政行為的效力是“一次消費”還是可以“重復使用”，行政行為的效力如果是一次被消費掉的,則是具體行政行為，如公安機關對李某做出一個行政處罰決定,工商行政管理機關頒發(fā)給某公司一個營業(yè)執(zhí)照,其效力都屬于一次性消費,即這種行政處罰行為或行政許可行為只對李某或某公司有效,而對其他人則沒有法律上的拘束力。如果行政行為的效力可以既拘束張三,也可以拘束張三之外的其他人(只要符合設定的條件),那么,它就具有了重復使用的特點。本案中的被訴實施辦法，它們的效力并不單純適用于原告等九人,在被訴實施辦法存續(xù)期間,對所有符合設定條件的珠海市香洲區(qū)城中村的居民都是適用的，因此符合反復適用性的特征。

人民法院在適用上述兩個標準進行判斷時，應當注意只有同時符合兩個標準的，才是抽象行政行為，缺一不可。因此針對特定對象而能夠反復適用的行政行為，如頒發(fā)給某一個特定個人的道路通行證，以及針對不特定對象而一次性適用的行政行為，如針對特定時段特定區(qū)域的公路禁行標志等，不屬于抽象行政行為，可以納入行政訴訟的受案范圍。

三、其他參考性的標準

除了上述兩個法定標準外，人民法院在判斷抽象行政行為的屬性時，可以參考以下幾個標準：

一是行政行為的外在形式。抽象行政行為一般采用“意見”、“規(guī)定”、“辦法”等作為標題，內容一般以章、節(jié)、條、款、項、目等規(guī)范性文件的行文方式作出規(guī)定。如本案被訴行為，其就是以“實施辦法”的名義作出的，因此具備了抽象行政行為的外在形式特征。當然，也有些具體行政行為形式上是規(guī)范性文件，但實質卻是指名道姓的為某一特定對象設定具體的權利義務，因此人民法院一定要注意甄別。

二是行政行為的制定程序。抽象行政行為的做出程序一般要比具體行政行為復雜和正式一些，這也是由其影響到大部分人的利益的特點所決定的，由于其影響大，因此在做出之時必需有較正式的程序，如采取聽證、提案等程序。

三是影響相對人的權利、義務的方式。抽象行政行為一般不會直接影響相對人的權利義務，而是需要通過行政主體的執(zhí)行行為才能影響行政相對人。而具體行政行為則直接包括影響行政相對人權利義務的內容，直接影響到行政相對人。具體來說，就是如果有關當事人不執(zhí)行這一文件,對這一文件行政機關是否可以申請人民法院強制執(zhí)行或依法自行強制執(zhí)行？如果可以,就是一個具體行政行為,如果不可以,就是一個抽象行政行為。因為抽象行政行為一定需要執(zhí)行者的執(zhí)行—即將其適用到特定對象,具體行政行為是適用法律規(guī)范的結果,所以具有可執(zhí)行性。

四是行政行為影響的時間。抽象行政行為一般是對將來的事情產生影響而不是對現(xiàn)存的事情產生影響。而具體行政行為則一般只是對現(xiàn)存的事情產生影響，就現(xiàn)存事情設定相對人的權利義務。例如行政處罰是針對已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生的違法事實,是對已經(jīng)發(fā)生的事實作出一個結論;而抽象行政行為所針對的事實是規(guī)范發(fā)布以后的事實,所以抽象行政行為還需要具體的適用,才能發(fā)生效果?？梢?具體行政行為是在已有事實的基礎上直接運用法律規(guī)范,而抽象行政行為是對未來之事作出“假定”、“處理”、“制裁”的規(guī)定。