????《辦法》在總結(jié)二十余年來海關(guān)加工貿(mào)易監(jiān)管實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，整合了現(xiàn)行加工貿(mào)易海關(guān)監(jiān)管的有關(guān)規(guī)定，對加工貿(mào)易海關(guān)管理的基本制度、基本概念、基本內(nèi)容、基本程序等做出了原則性規(guī)定，明確了海關(guān)與加工貿(mào)易企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)，是加工貿(mào)易海關(guān)監(jiān)管的最基本的管理辦法。《辦法》適應(yīng)加工貿(mào)易不斷發(fā)展變化的形勢，明確了加工貿(mào)易海關(guān)監(jiān)管的核心是加工貿(mào)易貨物，引入了以企業(yè)為單元的管理理念，具有較強的前瞻性?！掇k法》充分考慮了與現(xiàn)行有關(guān)的法律、行政法規(guī)、規(guī)章的配套、銜接，具有較強的可操作性?！掇k法》的頒布實施，進一步完善了加工貿(mào)易海關(guān)監(jiān)管法規(guī)體系，有利于規(guī)范海關(guān)行政執(zhí)法，也有利于貫徹十六屆三中全會關(guān)于促進我國加工貿(mào)易發(fā)展，引導(dǎo)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級的要求。

????一、制定《辦法》的必要性

????（一）我國加工貿(mào)易快速發(fā)展的需要

????1978年，我國開始發(fā)展加工貿(mào)易，以簡單的來料加工裝配為主，賺取少量的加工費（外匯），涉及行業(yè)主要是服裝、鞋帽行業(yè)，企業(yè)基本集中在珠江三角洲、閩南三角洲地區(qū)。從1996年以來，加工貿(mào)易進出口總值每年都占據(jù)了我國外貿(mào)進出口的“半壁江山”，成為我國對外貿(mào)易的重要組成部分，在擴大出口、增加就業(yè)、利用外資、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和推動地方經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了重要的積極作用。

????經(jīng)過二十六年的發(fā)展，我國加工貿(mào)易發(fā)生了巨大的變化：近八萬家企業(yè)遍部全國各個省、市、自治區(qū)，外商投資企業(yè)成為加工貿(mào)易經(jīng)營企業(yè)的主體，跨國集團公司開始涉足加工貿(mào)易領(lǐng)域，高科技、深加工、高增值已成為現(xiàn)代加工貿(mào)易的主要特征。

????近年來，全球經(jīng)濟一體化進一步加強，現(xiàn)代物流、電子商務(wù)、即時生產(chǎn)、零庫存等新的管理理念和生產(chǎn)營銷方式對傳統(tǒng)的加工貿(mào)易產(chǎn)生了巨大的沖擊。海關(guān)、企業(yè)積極合作，推進加工貿(mào)易監(jiān)管模式的改革，已初步形成了一套與我國國情基本適應(yīng)的加工貿(mào)易海關(guān)監(jiān)管制度。

????（二）海關(guān)依法行政的需要

????由于客觀的歷史原因，我國至今仍未出臺一部關(guān)于加工貿(mào)易管理的行政法規(guī)，現(xiàn)行的加工貿(mào)易海關(guān)監(jiān)管法規(guī)體系主要由《海關(guān)法》和《中華人民共和國海關(guān)對進料加工進出口貨物管理辦法》、《中華人民共和國海關(guān)關(guān)于對外加工裝配業(yè)務(wù)的管理規(guī)定》、《中華人民共和國海關(guān)對外商投資企業(yè)進出口貨物監(jiān)管和征免稅辦法》、《中華人民共和國海關(guān)關(guān)于異地加工貿(mào)易的管理辦法》、《中華人民共和國海關(guān)關(guān)于加工貿(mào)易保稅貨物跨關(guān)區(qū)深加工結(jié)轉(zhuǎn)的管理辦法》、《關(guān)于加工貿(mào)易邊角料、節(jié)余料件、殘次品、副產(chǎn)品和受災(zāi)保稅貨物的管理辦法》、《中華人民共和國海關(guān)加工貿(mào)易單耗管理辦法》、《中華人民共和國海關(guān)對加工貿(mào)易企業(yè)實施計算機聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管辦法》等海關(guān)規(guī)章以及海關(guān)總署制定的規(guī)范性文件等三部分構(gòu)成。從整個法規(guī)體系構(gòu)成來看，加工貿(mào)易海關(guān)監(jiān)管立法工作已明顯滯后于業(yè)務(wù)的發(fā)展。

????二、《辦法》的主要特點

????（一）《辦法》是加工貿(mào)易海關(guān)監(jiān)管的基本辦法。

????《辦法》吸收了《中華人民共和國海關(guān)對進料加工進出口貨物管理辦法》、《中華人民共和國海關(guān)關(guān)于對外加工裝配業(yè)務(wù)的管理規(guī)定》、《中華人民共和國海關(guān)對外商投資企業(yè)進出口貨物監(jiān)管和征免稅辦法》等海關(guān)規(guī)章中關(guān)于加工貿(mào)易海關(guān)監(jiān)管的有關(guān)內(nèi)容，對加工貿(mào)易業(yè)務(wù)進行了系統(tǒng)、全面的規(guī)定，涉及加工貿(mào)易備案、變更（包括展期）、貨物進出口和加工、料件退換、外發(fā)加工、余料結(jié)轉(zhuǎn)、深加工結(jié)轉(zhuǎn)、核銷等基本業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，是迄今為止關(guān)于加工貿(mào)易海關(guān)監(jiān)管最為系統(tǒng)、最為完善的海關(guān)規(guī)章。#p#分頁標題#e#

????（二）《辦法》體現(xiàn)了較好的原則性和可操作性。

????《辦法》在保持現(xiàn)行加工貿(mào)易管理基本政策穩(wěn)定和延續(xù)的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)闡述了加工貿(mào)易、加工貿(mào)易貨物、海關(guān)核查、核銷等一系列基本概念，規(guī)范描述了加工貿(mào)易海關(guān)監(jiān)管的基本制度和基本程序等原則性內(nèi)容，明確了海關(guān)與加工貿(mào)易企業(yè)的基本權(quán)利和義務(wù)。

????在強調(diào)原則性的同時，《辦法》較好地解決了可操作性的問題。《辦法》總結(jié)了海關(guān)監(jiān)管的實踐經(jīng)驗，本著既利于海關(guān)監(jiān)管，又便于企業(yè)操作的精神，整合、規(guī)范了加工貿(mào)易海關(guān)的監(jiān)管規(guī)定和措施。

????（三）《辦法》注重與其他有關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章的銜接。

????加工貿(mào)易監(jiān)管是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及諸多的法律、行政法規(guī)、規(guī)章，因此，《辦法》對已有單獨管理規(guī)定（以海關(guān)總署令形式發(fā)布的）的具體業(yè)務(wù)不再重復(fù)。

????（四）適應(yīng)了現(xiàn)代加工貿(mào)易業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。

????《辦法》突破了傳統(tǒng)的思維，明確了海關(guān)監(jiān)管的是加工貿(mào)易貨物，而不是加工貿(mào)易合同。加工貿(mào)易手冊，包括紙制登記手冊和計算機電子帳冊都只是海關(guān)監(jiān)管的載體。允許貨物在加工貿(mào)易企業(yè)、保稅倉庫（出口監(jiān)管倉庫）、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域之間流動，同時對深加工結(jié)轉(zhuǎn)、余料結(jié)轉(zhuǎn)等形式進出口也做出了規(guī)定。

????風(fēng)險管理、擔(dān)保制度、產(chǎn)業(yè)準入機制等現(xiàn)代管理理念在《辦法》中也得到了不同程度的體現(xiàn)。

????三、《辦法》主要內(nèi)容介紹

????（一）關(guān)于標題

????在現(xiàn)行的加工貿(mào)易管理體制中，各省級商務(wù)（原外經(jīng)貿(mào)）主管部門是加工貿(mào)易的管理、審批機關(guān)，海關(guān)負責(zé)監(jiān)管加工貿(mào)易貨物。因此，《辦法》定名《中華人民共和國海關(guān)對加工貿(mào)易貨物監(jiān)管辦法》，明確了海關(guān)監(jiān)管的職責(zé)和對象。各章標題也同樣突出了海關(guān)對加工貿(mào)易貨物的監(jiān)管，其中第二章為“加工貿(mào)易貨物備案”、第三章為“加工貿(mào)易貨物進出口、加工”、第四章為“加工貿(mào)易貨物核銷”。

????（二）關(guān)于加工貿(mào)易和加工貿(mào)易貨物

????2000年修改的《海關(guān)法》第33條規(guī)定，加工貿(mào)易貨物包括保稅貨物和先征后退貨物。

????《辦法》明確提出了“加工貿(mào)易”和“加工貿(mào)易貨物”的概念，這在海關(guān)加工貿(mào)易監(jiān)管法規(guī)體系中尚屬首次?！掇k法》第5條分別對保稅和先征后退兩種進口稅收管理制度進行了規(guī)定。按《海關(guān)法》規(guī)定，企業(yè)經(jīng)海關(guān)許可后可以對海關(guān)監(jiān)管貨物進行抵押、質(zhì)押、留置等處置?？紤]到加工貿(mào)易貨物與其他海關(guān)監(jiān)管貨物不同，一旦發(fā)生抵押、質(zhì)押、留置等情形，企業(yè)將失去對該批貨物進行自主處置的能力，加工貿(mào)易合同將無法得到履行，海關(guān)監(jiān)管受到影響，國家稅收存在流失風(fēng)險。因此，在《辦法》第7條規(guī)定，“加工貿(mào)易貨物不得抵押、質(zhì)押、留置。”

????（三）關(guān)于加工貿(mào)易擔(dān)保制度

????目前，我國加工貿(mào)易管理實行保稅監(jiān)管制度。從1995年開始，海關(guān)根據(jù)國務(wù)院規(guī)定，對加工貿(mào)易實行銀行保證金臺帳管理制度，有效地保障了國家稅收（關(guān)稅），但仍需進一步完善。

????《海關(guān)法》對海關(guān)要求企業(yè)提交擔(dān)保的范圍、方式已有原則性規(guī)定（第29、33、59、66條），因此，《辦法》第6條規(guī)定海關(guān)對加工貿(mào)易實行擔(dān)保制度，在第12、15、16條具體規(guī)定了擔(dān)保適用的有關(guān)情形，第39條規(guī)定了擔(dān)保的解除條件。

????（四）關(guān)于海關(guān)核查

????核查是加工貿(mào)易海關(guān)監(jiān)管的手段，因此，《辦法》第8條明確了海關(guān)“核查”的法律地位，保留了海關(guān)對企業(yè)進行勘驗、核查的權(quán)力，規(guī)定海關(guān)根據(jù)監(jiān)管需要，可以對企業(yè)進行核查，企業(yè)應(yīng)當(dāng)予以配合。#p#分頁標題#e#

????（五）關(guān)于企業(yè)管理

????加工貿(mào)易海關(guān)監(jiān)管與企業(yè)管理密切聯(lián)系，《加工貿(mào)易和保稅監(jiān)管改革指導(dǎo)方案》明確提出了：“將管理的著眼點從‘由物及人’轉(zhuǎn)到‘由人及物’，關(guān)注的重點從貨物轉(zhuǎn)到企業(yè)與貨物并重，建立健全‘四管’機制，重點放在企業(yè)自管”?！掇k法》在這方面也做出了原則性規(guī)定，要求加工貿(mào)易企業(yè)須經(jīng)海關(guān)注冊登記（第3條），按規(guī)定設(shè)置并向海關(guān)報送有關(guān)帳簿、報表和其他單證（第9條），為加工貿(mào)易監(jiān)管模式改革提供了法律支持。

????（六）關(guān)于加工貿(mào)易貨物的進出口途徑和報關(guān)單證

????《辦法》總結(jié)了海關(guān)監(jiān)管的實踐經(jīng)驗，根據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定，第19條中列舉了加工貿(mào)易貨物的進、出口途徑，在第20條中規(guī)定企業(yè)申報加工貿(mào)易貨物進出口時應(yīng)填制相應(yīng)的加工貿(mào)易貨物進出口專用報關(guān)單，在第31條規(guī)定企業(yè)報核時須向海關(guān)提交加工貿(mào)易貨物進出口專用報關(guān)單。

????（七）關(guān)于外發(fā)加工

????《辦法》對外發(fā)加工做了較為具體的規(guī)定（第23、24、25、26條），對外發(fā)加工的審批和管理做了原則性的規(guī)定，明確了海關(guān)和企業(yè)在外發(fā)加工業(yè)務(wù)中的權(quán)利義務(wù)。

????（八）關(guān)于海關(guān)作業(yè)時限和程序

????《行政許可法》將于2004年7月1日起實行，該法是規(guī)范國家行政機關(guān)的行政行為的基本法律。根據(jù)《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定，《辦法》對海關(guān)的具體行政行為的時限和程序進行了嚴格的限定，并要求海關(guān)不受理企業(yè)申請事項的，包括申請備案、外發(fā)加工、報核加工貿(mào)易手冊等，應(yīng)予以書面告知企業(yè)。

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