關注理由

　　流浪乞討人員如何管理,一直是困擾地方政府的一個難題。近段時間,廣東省深圳市圍繞這一問題,擬推出一些管理措施,引起社會熱議。從微觀上看,地方政府需要對流浪乞討人員的管理進行通盤考慮;從宏觀上看,相關公共管理政策的制定,應嚴格遵循依法行政的原則進行。

　　近日,廣東省深圳市法制辦在其網站上公布了《深圳經濟特區(qū)社會救助條例》,再次公開征求社會意見。

　　記者注意到,條例草案中首次增加“流浪乞討人員生活救助”和“災民生活救助”兩章內容。條例規(guī)定,深圳市將以乞討為職業(yè)的流浪乞討人員列為職業(yè)流浪乞討人員,由救助管理部門進行教育、勸返和異地分流安置。

　　而在此前,深圳市羅湖區(qū)公布的市容環(huán)境綜合考核實施方案中規(guī)定,如果路面出現流浪乞討人員,城管執(zhí)法人員將會被扣分。

　　深圳市及深圳市羅湖區(qū)擬出臺關于流浪乞討人員的政策,引起社會的熱議。據了解,深圳市目前從事流浪乞討人員約兩萬余人,其中90%以上的乞討人員把乞討當成是謀利的手段;在嚴格意義上符合救助對象的,只占10%。如何管理好流浪乞討人員,也成為衡量法律是否健全和社會文明程度的重要標準之一。

　　嚴管乞討人員納入市容管理

　　6月20日,深圳市羅湖區(qū)召開城市管理工作現場會,公布了羅湖區(qū)市容環(huán)境綜合考核實施方案。該方案其中一條規(guī)定:流浪乞討、露宿人員出現在主干道(嚴管路),次干道(重要路段)和其他城市道路(控制路段),分別給予管轄地城管人員每人2分,每人1分和每人0.5分的扣分。深圳市城管局表示,實施方案仍在試行階段,對于有爭議的條款在不久后有望被修改。

　　“職業(yè)乞討一直最難治。”深圳市羅湖區(qū)城管局行政執(zhí)法監(jiān)察大隊大隊長袁兵向記者介紹了執(zhí)法工作中的感受,一方面,大多數流浪人口來自外地農村,他們有以合法方式追求幸福的權利,行乞也是公民的一種權利和自由。另一方面,職業(yè)行乞,在一定程度上擾亂了公共秩序,影響了社會治安。

　　深圳大學法學院教授鄒平學認為,不能因為乞討中有一些違法行為,就剝奪公民乞討的權利。應把“乞討行為”和“乞討中的違法行為”區(qū)分開來,擾亂社會秩序的乞討行為可以追究法律責任,但是合法乞討行為,哪怕職業(yè)乞丐的個人權利,都應當得到尊重、包容和保障。是否允許乞討乃至“職業(yè)乞丐”的存在,從一個側面看出一個城市的寬容度和一個社會的文明程度。

　　中國政法大學副教授仝宗錦則認為,從表面上來看,管理部門確實有權力約束自己內部的行為,但從后果上分析,如果這一規(guī)則損害了公民的基本權利,就不能僅僅認為只是一個內部的考評制度,在制定這個涉及到流浪乞討人員權利的政策時,乞討人員沒有發(fā)言權,也沒有參與到政策的實施,只能被動接受,不太符合正當程序原則;從政策后果上來看,由于和執(zhí)法人員自己的考核聯系起來,執(zhí)法人員會有很大的一個內驅力去禁止乞討甚至大規(guī)模驅逐流浪乞討人員;從價值角度來講,一個城市也不應該為了市容這樣集體性的外在價值,來否定流浪乞討人員內在的謀生權利。

　　擬勸返分流安置職業(yè)行乞者

　　在羅湖區(qū)將對乞討人員的管理納入市容管理考核方案的同時,深圳市同時也公布《深圳經濟特區(qū)社會救助條例》征求社會意見。

　　據了解,此次條例公布的初衷,是為了規(guī)范和完善特區(qū)社會救助制度,救助經濟困難居民,維護其基本生存和生活權利,并促進居民個人自立及家庭內互助。

　　條例將自身無力解決食宿,無親友投靠,又不享受最低生活保障,正在流浪乞討度日,生活無著落自愿求助的流浪乞討人員列為求助流浪乞討人員,由救助管理部門給予救助、護送或為其購票返鄉(xiāng);對于18歲以下未成年人的流浪乞討行為,實行保護性救助,列為未成年流浪乞討人員,此類人員及時予以進站保護;將以乞討為職業(yè)的流浪乞討人員列為職業(yè)流浪乞討人員,由救助管理部門進行救助教育、勸返和異地分流安置;將有生命危險的流浪乞討危重病人、精神病人列為患病流浪乞討人員,根據“先救治,后救助”原則,對其實行人道主義救治,民政、城管、公安分別送往定點醫(yī)院救治;將違法犯罪的流浪乞討人員列為有害流浪乞討人員,由公安部門依法嚴厲處置和打擊;而對一時處理不了又無法返鄉(xiāng)的人員,將對其進行身份核實,嚴加管理,逐一甄別,滯留在救助站或送異地安置。#p#分頁標題#e#

　　此條例征求意見稿公布后,其對待職業(yè)流浪乞討人員的勸返、異地分流安置政策也引來了不少法律界人士的討論。

　　“行乞者和普通市民一樣,也有受到尊重的權利。從職業(yè)選擇的角度來說,行乞也是他們的權利和自由,只要他們沒有觸犯法律和擾亂社會秩序,政府就不能夠對他們進行強制勸返和分流安置。”深圳律師張健就這一政策闡述了自己的觀點。

　　律師謝蘭軍則認為,深圳出臺此條例的出發(fā)點是好的,充分顯示了以人文關懷為主的管理模式,管理部門理應加大對流浪乞討者的幫扶。但對于職業(yè)乞討者,不能單純地把它看成是一個城市的問題,把這些職業(yè)乞討者分流安置在異地,那么這種現象依然存在,是一種不負責任的表現。此外,他還建議,管理部門還應對乞討人員進行心理、就業(yè)等多層面輔導和幫助,幫助他們脫離流浪乞討人員這一群體。

　　關于對此次條例的討論,記者專門到深圳市法制辦了解該條例的相關情況,深圳市法制辦有關負責人表示,該條例目前處于立法階段,不便就公眾關注的話題作出任何回應。