一、行政訴訟受案范圍概述

行政訴訟的受案范圍問題是行政訴訟中一個(gè)很重要的問題，也是行政訴訟區(qū)別于其他訴訟的一個(gè)重要標(biāo)志:它存在著一個(gè)受案范圍，即并不是所有行政爭(zhēng)議，行政相對(duì)人都可以向法院提起行政訴訟，只有當(dāng)行政爭(zhēng)議在法律規(guī)定的受案范圍之內(nèi)，行政相對(duì)人才可以提起行政訴訟。關(guān)于我國行政訴訟范圍問題的研究，從行政訴訟法起草時(shí)就受到立法和理論部門的高度關(guān)注。盡管我國《行政訴訟法》用整整一章的篇幅，試圖界定受案范圍，但在當(dāng)時(shí)的立法者看來，行政訴訟法對(duì)受案范圍的規(guī)定只不過是法律遷就現(xiàn)實(shí)的一種表現(xiàn)，是行政訴訟制度初步建立階段的歷史現(xiàn)象。[i]所以隨著行政訴訟法實(shí)施10多年以來我國法制建設(shè)的發(fā)展、行政訴訟理論研究的深入與司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，特別是“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”法治原則的確立，我國現(xiàn)行行政訴訟受案范圍存在的諸多問題越來越凸顯出來，不斷引發(fā)學(xué)術(shù)爭(zhēng)論，并有升溫的趨勢(shì)。

對(duì)于“行政訴訟受案范圍”一語，世界上幾乎所有國家，包括大陸法系和普通法系國家都有關(guān)于受案范圍或者類似的規(guī)定，只是各自對(duì)這一問題的表述有所不同，學(xué)者或稱之為“司法審查的范圍（ScopeofJudicialReview）”；或“司法審查監(jiān)督的范圍”；或“法院/受理機(jī)構(gòu)的主管范圍”或“行政訴訟的范圍”等等，不一而足。其實(shí)盡管角度不同、用語各異，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容都是一樣的，所揭示的都是在法治環(huán)境當(dāng)中司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為擁有的司法審查權(quán)限的大小；或者說，是行政相對(duì)人能夠通過司法程序?qū)υ斐勺陨聿焕娴男姓袨檫M(jìn)行司法救濟(jì)資源的多寡。所以筆者認(rèn)為，所謂行政訴訟受案范圍，是行政訴訟中突出而重要的問題，它是指法院受理行政爭(zhēng)議案件的界限，即可以受理什么樣的案件，不能受理什么樣的案件，哪些行政活動(dòng)應(yīng)當(dāng)由法院審查，哪些不能被審查，[ii]或者說是指公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的哪些行政行為可以向人民法院提起訴訟的界限。

對(duì)法院而言，受案范圍是法院受理案件、解決爭(zhēng)議的標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。因?yàn)樗痉?quán)與行政權(quán)是兩種不同的國家權(quán)力，司法機(jī)關(guān)不能代替行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)，同樣，行政機(jī)關(guān)也不能代替司法機(jī)關(guān)行使司法權(quán)。由于行政裁決在有些方面更專業(yè)、更經(jīng)濟(jì)，生活中還有行政機(jī)關(guān)從事一定裁決糾紛解決爭(zhēng)議的現(xiàn)象，但畢竟是少數(shù)，而且絕大多數(shù)是非終局的，最終還要受到司法權(quán)的監(jiān)督和審查。因此，法院是仍解決爭(zhēng)議的最后途徑。但這并不意味著法院可以隨時(shí)介入任何行政爭(zhēng)議，只有那些行政機(jī)關(guān)解決不了的法律爭(zhēng)議才能進(jìn)入法院審查的范圍，在這些問題上，法院保持一定克制是必要的。對(duì)與被告行政機(jī)關(guān)來說，法院的受案范圍意味著它的哪些行為會(huì)受到法院的審查和監(jiān)督。正是由于行政權(quán)和司法權(quán)的區(qū)分，使得一部分行政權(quán)力游離于法院監(jiān)督的范圍之外，例如行政機(jī)關(guān)實(shí)施的政治性和政策性的行為、純技術(shù)性的行為、高度人性化的判斷等均不適宜由法院審查，而是要靠其他的監(jiān)督方式。對(duì)公民、法人、和其他組織而言，行政訴訟的受案范圍意味著他們可以對(duì)哪些行政行為提起行政訴訟，在哪些情況下他們的權(quán)益能夠獲得司法保護(hù)。所以，受案范圍決定了公民、法人或者其他組織的訴權(quán)大小以及行使訴權(quán)的條件。

那么，對(duì)于行政訴訟受案范圍這一課題的研究，究竟有什么價(jià)值？對(duì)于這個(gè)問題的回答，往往從有利于行政相對(duì)人及時(shí)有效地行使訴權(quán)，保護(hù)其合法權(quán)益；有利于正確處理司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，使行政訴訟同時(shí)起到監(jiān)督和維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政的作用；便于法院及時(shí)、正確的受案，減少和防止錯(cuò)誤受案或相互推諉等等審判實(shí)務(wù)操作層面上進(jìn)行探討。這種論述當(dāng)然不錯(cuò)，但未能超越單純的實(shí)務(wù)操作的研究框架，顯得過于具體。直面“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”憲法原則已經(jīng)確立的時(shí)代背景與法律環(huán)境，從國家守信、民主政治、法治國家、人權(quán)保障等等高度考察這一問題，我們可以容易理解行政訴訟價(jià)值或行政訴訟受案范圍這一問題的價(jià)值所在：

1、正確確立行政訴訟的受案范圍，是切實(shí)兌現(xiàn)憲法所許諾的公民有關(guān)權(quán)利保障、實(shí)現(xiàn)真正意義上的憲政、彌補(bǔ)憲法訴訟制度的空白、防止憲法公民權(quán)被架空、憲法成為一紙空文的關(guān)鍵；也是促進(jìn)依法行政、深化法治的關(guān)鍵所在。我國現(xiàn)行憲法以整章的的內(nèi)容、較前的順序規(guī)定了公民所享有的各種權(quán)利；國內(nèi)的各種憲法學(xué)著作，也均可見到有關(guān)我國憲法所規(guī)定的權(quán)利具有“廣泛性”、“真實(shí)性”、“平等性”、“一致性”的斷言。但是，現(xiàn)實(shí)告訴我們，我國憲法所作的美好設(shè)想在實(shí)際生活當(dāng)中遠(yuǎn)非盡如人意，當(dāng)然，造成這種狀況的原因很多，但其中一個(gè)重要原因就是憲政制度的核心和保證——依法行政工作未能有效、充分落實(shí)，諸多行政行為游離于司法審查之外。通過正確確立行政訴訟的受案范圍，將行政訴訟落實(shí)到實(shí)處，使得行政機(jī)關(guān)和其他組織的行政行為置于司法審查之下，通過司法程序支持依法行政、糾正違法及不當(dāng)行政，可有效地促進(jìn)依法行政，落實(shí)、保障憲法賦予的公民權(quán)利，在一定程度上彌補(bǔ)我國憲法訴訟空白、憲法監(jiān)督無力所帶來的法治上的巨大不足。

2、正確確立行政訴訟的受案范圍，是擴(kuò)大司法監(jiān)督范圍、保障法院司法獨(dú)立、從司法角度實(shí)現(xiàn)“法治國”目標(biāo)的關(guān)鍵?！八痉í?dú)立”也是我國憲法確立的制度和原則，在我國同樣是一個(gè)沉重而復(fù)雜的話題，但原因之一就是司法審查制度不完善。在我國，抽象行政行為逍遙于司法監(jiān)督之外，行政終局行為不受司法審查，內(nèi)部行政行為不容司法置喙，就是連不少具體的行政行為引起的爭(zhēng)議能否提起行政訴訟都要行政訴訟法乃至于最高法院通過司法解釋進(jìn)行不厭其煩的列舉，等等，造成我國司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約顯得底氣不足，力度不夠。如此司法與行政分權(quán)的失衡，使得司法難以有效、充分地監(jiān)督行政，“司法獨(dú)立”也就難免大打折扣。故惟有通過正確確立行政訴訟受案范圍，加強(qiáng)司法監(jiān)督的力度，才可以讓司法機(jī)關(guān)有獨(dú)立的基礎(chǔ)和力量，從而從司法角度實(shí)現(xiàn)“法治國”目標(biāo)。

3、正確確立行政訴訟的受案范圍，是我國及時(shí)有效解決各種行政紛爭(zhēng)，在法治、文明的框架內(nèi)化解矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的真正穩(wěn)定與國家長治久安的關(guān)鍵。中國古代倡導(dǎo)忍耐與非訟，除了懲辦小民百姓的刑事訴訟以外，連民事訴訟都極不發(fā)達(dá)，自然也就更無真正意義上的行政訴訟可言。粗略看來，似乎許多為政不仁的行政行為給小民百姓帶來的權(quán)利上的侵害也就被“忍”過去了，但是，爭(zhēng)議就是爭(zhēng)議，不以一種方式解決，則必以另一種方式解決；此時(shí)不解決，彼時(shí)還是要解決。于是，小民百姓便在私力救濟(jì)當(dāng)中大顯身手，企圖尋公平與正義于草莽之間，公然藐視、違反和破壞法律與現(xiàn)存秩序，造反起義不斷，讓“官”和“民”均付出比實(shí)踐行政訴訟制度要不知大多少倍的慘痛代價(jià)，使社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展成了一句空話。當(dāng)然，筆者絕無斷言只要中國古代行政訴訟制度豐富完善，中國古代就一定動(dòng)蕩全無、戰(zhàn)亂可免之意。但是，不難理解的是，如果有了豐富完善的行政訴訟制度來及時(shí)有效地解決行政紛爭(zhēng)，則許多矛盾恐怕不至于激化到“國將不國”、不可收拾的地步。

正確界定行政訴訟的范圍，應(yīng)當(dāng)從行政訴訟目的出發(fā)，比較分析各國訴訟范圍之大小異同，總結(jié)出行政訴訟范圍的應(yīng)然狀態(tài)，并由此解決我國訴訟范圍界定不清，立法意圖難以揣摩的問題。特別要對(duì)我國立法對(duì)受案范圍的規(guī)定方法，受案范圍與內(nèi)部行政行為、抽象行政行為、事實(shí)行為、最終裁決行為、準(zhǔn)行政行為的關(guān)系等問題加以重點(diǎn)研究，以期在今后完善我國行政訴訟立法時(shí)，更加合理科學(xué)地界定行政訴訟的范圍。

二、我國行政訴訟的現(xiàn)行受案范圍的具體規(guī)定

（一）行政訴訟受案范圍基本模式

行政訴訟受案范圍基本模式是立法確定的關(guān)于行政訴訟受案范圍的基本制度形式。[iii]以何種方式來確定行政訴訟的受案范圍，與行政訴訟制度本身是否先進(jìn)沒有直接的關(guān)系，但是，它反映了立法者設(shè)定法院主管行政案件的意圖，決定著在審判實(shí)踐中，哪些行為、權(quán)益、事項(xiàng)可訴，哪些應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟予以監(jiān)督，哪些不應(yīng)納入或暫不納入行政訴訟的標(biāo)準(zhǔn)以及由此決定的范圍，[iv]也反映了行政訴訟制度是否具先進(jìn)性。受案范圍模式既是一個(gè)基本的理論、制度問題，也是一個(gè)實(shí)踐性很強(qiáng)的具體范圍問題。人們至今還沒找到一種完善無缺的行政訴訟受案范圍的確定方式，因?yàn)槿魏我环N行政訴訟的受案范圍的確定方式都會(huì)存在著一定的缺陷，從目前各國行政訴訟立法和邏輯理論上分析，行政訴訟受案范圍模式大致有三種類型：

1、列舉式。列舉式是指由行政訴訟法和其他單行法對(duì)行政相對(duì)人可以提起訴訟和不能提起訴訟的范圍分別逐項(xiàng)進(jìn)行明確規(guī)定。從理論上說，列舉式是可以窮盡所有可以被提起行政訴訟的行政行為，可是由于成文法自身的局限性，使這種理論難以成為現(xiàn)實(shí)。

2、概括式。概括式是由行政訴訟法明確規(guī)定行政相對(duì)人可以提起行政訴訟的一個(gè)基本的抽象標(biāo)準(zhǔn)。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是為司法機(jī)關(guān)逐步拓寬行政訴訟實(shí)際受案范圍提供了先決條件，決定了其行政訴訟范圍相對(duì)是廣泛的。

3、結(jié)合式。結(jié)合式是在一國的行政訴訟法中同時(shí)采用列舉式和概括式來劃定行政訴訟的受案范圍，即既在原則上概括肯定了侵權(quán)可訴標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)又具有具體的范圍標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行逐項(xiàng)列舉。[v]

（二）我國行政訴訟的現(xiàn)行受案范圍的具體規(guī)定

關(guān)于我國行政訴訟受案范圍的基本模式到底是哪一種，存在爭(zhēng)論。目前，無論是學(xué)者還是法官都普遍承認(rèn)我國行政訴訟受范圍的基本模式是結(jié)合式，但在理解上認(rèn)為，受案范圍的認(rèn)定，要根據(jù)列舉式的具體規(guī)定來認(rèn)定。[vi]持這種觀點(diǎn)的人們認(rèn)為，我國的行政訴訟受案范圍的結(jié)合模式，更接近于列舉式，或者說是實(shí)際上的列舉式。他們認(rèn)為，第一，我國的行政訴訟受案范圍目前只限于《行政訴訟法》第11條第1款和第2款規(guī)定的肯定列舉規(guī)定，超出此列舉規(guī)定的，法院不能受理。第二，只有公民、法人其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)被具體行政行為侵犯的，才能訴諸法院，除這兩項(xiàng)權(quán)利之外的其他合法權(quán)益不受行政訴訟的保護(hù)。長期以來，正是由于這種觀點(diǎn)的影響，使得行政訴訟受案范圍的規(guī)定在實(shí)踐中大打折扣，防礙了行政訴訟的正常發(fā)展。

還有學(xué)者認(rèn)為，我國的行政訴訟受案范圍是肯定概括式與否定列舉式的結(jié)合，在結(jié)合式名目下更接近于概括式，而不是近于列舉式。[vii]這種觀點(diǎn)認(rèn)為，第一，《行政訴訟法》第2條規(guī)定是概括式規(guī)定，其在總則中的位置表明立法者的本意是將其作為立法與司法的基本原則、基本制度加以規(guī)定，而第12條的否定式列舉才是對(duì)它的例外。二者的結(jié)合才使受案范圍的模式統(tǒng)一和諧。第二，《行政訴訟法》第11條的肯定式列舉條文本身是對(duì)第2條概括式規(guī)定予以列舉、細(xì)化及示范的性質(zhì)，而不是界定范圍。第三，2000年3月10日公布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行

因此，《解釋》對(duì)行政訴訟受案范圍的概括式規(guī)定，更好地體現(xiàn)了《行政訴訟法》的精神實(shí)質(zhì)，符合行政訴訟的發(fā)展趨勢(shì)。筆者認(rèn)為，《解釋》在受案范圍規(guī)定上的變化，我們不應(yīng)該僅局限于字面意思的變化，更重要的是我們要從這種變化中樹立這樣的司法審查原則：從只有明文規(guī)定的列舉范圍才能受理為原則，轉(zhuǎn)變?yōu)橹挥蟹穸信e范圍才不能受理為原則。只要合法權(quán)益被行政行為侵害或影響，法院主管受理就是原則，而不受理只是在此原則基礎(chǔ)的特殊例外，即法無明文禁止即可受理。

關(guān)于現(xiàn)行法中我國行政訴訟受案范圍的具體規(guī)定，為了表述上的明白需要和下文剖析的方便，本文不拘泥于上述的分析，而是依法條規(guī)定分別作簡(jiǎn)要介紹。

1、行政訴訟受案范圍的概括式規(guī)定

法律所規(guī)定的行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益的具體行政行為——即《行政訴訟法》第2條的規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，和《解釋》第1條規(guī)定的“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”，即司法解釋所確立的行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的令行政相對(duì)人不服的行政行為。

2、行政訴訟受案范圍的列舉式規(guī)定

《行政訴訟法》所列舉的受案范圍為下列九項(xiàng)具體行政行為：（一）對(duì)拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財(cái)物等行政處罰不服的；（二）對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施不服的；（三）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)的；（四）認(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的；（五）申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；（六）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的；（七）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的；（八）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的；（九）除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。此后，又在1991年6月11日《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（2000年3月10日廢止）當(dāng)中，增加列舉了勞動(dòng)教養(yǎng)決定、強(qiáng)制收容審查決定、征收超生費(fèi)、罰款的行政處罰、依據(jù)法規(guī)或者規(guī)章作出的“最終裁決”、賠償問題所作的裁決、依照職權(quán)作出的強(qiáng)制性補(bǔ)償決定、土地、礦產(chǎn)、森林等資源的所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬的處理決定等內(nèi)容。盡管該司法解釋被廢止，但按照上述受案范圍的概括式規(guī)定，勞動(dòng)教養(yǎng)決定等應(yīng)在可訴行政行為之列，故司法解釋的廢止絕不能理解為勞動(dòng)教養(yǎng)決定、強(qiáng)制收容審查決定等不可訴，理由很簡(jiǎn)單：根據(jù)我國行政訴訟法及最高人民法院關(guān)于行政訴訟受案范圍的概括式規(guī)定，上述行政行為屬于行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的令行政相對(duì)人不服的行政行為，無論是否列舉，行政相對(duì)人依法提起行政訴訟的權(quán)利都不應(yīng)受到影響和限制。

3、行政訴訟受案范圍的排除式規(guī)定

《行政訴訟法》第十二條排除了下列行為的行政訴訟可訴性：（一）國防、外交等國家行為；（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；（三）行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定；（四）法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為。

《解釋》則除《行政訴訟法》第十二條規(guī)定的行為外進(jìn)一步明確下列行為行政訴訟不可訴：（一）公安、國家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為；(二)調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；(三)不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為；(四)駁回當(dāng)事人對(duì)行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為；(五)對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。

三、我國行政訴訟受案范圍的局限性

從以上我國行政訴訟受案范圍的規(guī)定可以看出，我國現(xiàn)行行政訴訟受案范圍僅限于外部的、具體的、涉及人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的、單方性的行政行為。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和民主法治的進(jìn)步，現(xiàn)行行政訴訟受案范圍明顯滯后，已不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，其局限性大大制約了行政審判的發(fā)展。

1、對(duì)于法院應(yīng)當(dāng)受理的案件，不應(yīng)采用列舉的方法加以規(guī)定。列舉是一種相對(duì)于概括而言的方法。這種方法的優(yōu)點(diǎn)在于明白清楚，易于掌握，而且能夠起到明確界定范圍的作用。但是，用這種方法規(guī)定受案范圍中應(yīng)當(dāng)受理的案件是不妥的。因?yàn)榉蔁o論列舉出多少可以受理的案件，總會(huì)遺漏，所以用這種方法規(guī)定法院應(yīng)當(dāng)受理的案件難免出現(xiàn)“掛一漏萬”的問題。[viii]例如，行政訴訟法在11條列舉了很多案件，但是，現(xiàn)實(shí)生活中的行政爭(zhēng)議是紛繁復(fù)雜、無法窮盡的，就象法律規(guī)定了“不發(fā)撫恤金”案件屬于受案范圍，但不發(fā)社會(huì)保險(xiǎn)金和最低生活保障費(fèi)的案件能否起訴呢？法律規(guī)定對(duì)于拒絕頒發(fā)許可證執(zhí)照的行為可以起訴，但拒絕注冊(cè)登記或者發(fā)放畢業(yè)證學(xué)位證的行為能否被訴呢？很顯然，列舉規(guī)定的方法是不科學(xué)的，也容易導(dǎo)致司法標(biāo)準(zhǔn)混亂，給公民、法人或者其他組織提起訴訟，法院受理案件帶來不必要的麻煩。

2、行政行為的劃分標(biāo)準(zhǔn)不一致。行政訴訟法規(guī)定受案范圍時(shí)采用了不同標(biāo)準(zhǔn)劃分行政行為，使得第11條列舉的7項(xiàng)行為根本不是同一個(gè)層次的概念。例如，第一項(xiàng)和第二項(xiàng)中的“行政處罰”和“行政強(qiáng)制措施”是根據(jù)行政行為的性質(zhì)所做的劃分；而第三項(xiàng)“侵犯法定經(jīng)營自主權(quán)”又變成了根據(jù)行政行為的內(nèi)容所做的劃分；第四項(xiàng)是“拒絕頒發(fā)許可證執(zhí)照”又是根據(jù)行為的作為和不作為狀態(tài)所做的劃分；而第五項(xiàng)“沒有依法發(fā)給撫恤金”則完全是一個(gè)具體領(lǐng)域中“不作為”行為的表現(xiàn)形式；第六項(xiàng)“拒絕履行保護(hù)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)法定職責(zé)”又是不作為行為的表現(xiàn)形式之一；第七項(xiàng)“違法要求履行義務(wù)”又是根據(jù)行政行為的內(nèi)容和特點(diǎn)所做的劃分。總之，上述劃分缺乏一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，其結(jié)果就造成受案范圍的規(guī)定語焉不詳，列舉的七項(xiàng)行為之間相互交叉或者重復(fù)甚至遺漏。[ix]

3、行政訴訟受案范圍不能局限于涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為。根據(jù)我國《行政訴訟法》第十一條規(guī)定，行政訴訟受案范圍限于行政主體侵犯公民、法人或者其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，除法律法規(guī)特別規(guī)定外，對(duì)涉及政治權(quán)利或其他權(quán)利的行政行為則排除于行政訴訟受案范圍之外。按照我國法律規(guī)定，政治權(quán)利包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)，并且有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由，有宗教信仰自由等。其他權(quán)利有勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、物資幫助權(quán)、受教育權(quán)等等。上述這些權(quán)利都是公民享有的基本權(quán)利，它是由國家憲法賦予的，并由國家強(qiáng)制力保證實(shí)現(xiàn)的真正的權(quán)利。如果這些權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)的侵犯，卻不能得到保護(hù)，不能得到救濟(jì)，那么不能不說是我國立法的失誤。因此，將涉及政治權(quán)利和其它權(quán)利的行政行為納入司法審查范圍不僅可行，而且十分必要。

4、對(duì)具體行政行為的審查，僅局限于合法性審查。《行政訴訟法》第五條規(guī)定“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！睂?duì)這一條規(guī)定，理論界和司法界均稱之為合法性審查原則。它的立法意圖是：“人民法院審理行政案件，是對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，至于行政機(jī)關(guān)在法律法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)作出的具體行政行為是否適當(dāng)，原則上應(yīng)由行政復(fù)議處理，人民法院不能代替行政機(jī)關(guān)作出決定?！被诖?，從目前看，合法性審查原則基本排除了合理性審查，人民法院只能根據(jù)合法性審查原則來確定具體的受案范圍。然而，由于行政行為的復(fù)雜性和立法的局限性，不可能把社會(huì)生活中可能發(fā)生的任何情況都毫無遺漏地詳盡地規(guī)定下來，由此行政自由裁量行為大量存在。但是，行政自由裁量行為并不是不受任何限制，由行政機(jī)關(guān)及其工作人員任意作出，它仍應(yīng)遵循一定的規(guī)則，主要是合理性原則。合理性原則要求行政自由裁量行為要公平、客觀、公正、適當(dāng)、符合公理。如果將行政自由裁量行為排除在司法審查之外，就等于撤除了界于自由和隨意之間一道必要的防線，默許了主觀隨意產(chǎn)生的那些不公平、不公正、不適當(dāng)?shù)男姓袨楹戏?，其結(jié)果與我國行政司法審查制度的根本宗旨相悖。

5、以具體行政行為為審查對(duì)象，制約了行政訴訟范圍。我國《行政訴訟法》第二條規(guī)定，行政訴訟審查對(duì)象是具體行政行為?？墒?，作為與具體行政行為相對(duì)應(yīng)的行政抽象行為卻排除在司法審查之外。眾所周知，在行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)中，具體行政行為確實(shí)占有一定的比重，但更多的還是行政抽象行為，行政抽象行為不僅適用范圍廣，而且還具有反復(fù)適用性。所以，一些違法的行政抽象行為侵害相對(duì)人權(quán)益的機(jī)會(huì)也越多范圍也越廣，《行政訴訟法》將行政抽象行為排除于受案范圍之外，實(shí)際上致使大量的、主要的行政侵權(quán)行為處于司法審查的真空地帶。其結(jié)果導(dǎo)致作出違法決定的機(jī)關(guān)無需承擔(dān)任何義務(wù)，而執(zhí)行此決定的機(jī)關(guān)承擔(dān)敗訴責(zé)任的不公平，對(duì)于相對(duì)人來說，除提起訴訟的相對(duì)人外，其它受同一行政抽象行為侵害的權(quán)益人則因未行使訴權(quán)而得不到保護(hù)。另外，將行政抽象行為排除于司法審查之外的另一個(gè)不良后果是：某一具體行政行為被判決撤銷或變更后，而作為該行為依據(jù)的行政抽象行為依然合法存在，并可能被反復(fù)適用，其結(jié)果必然導(dǎo)致相同的違法行政行為的再現(xiàn)，從而達(dá)不到行政訴訟的效果，產(chǎn)生不必要的重復(fù)訴訟。

四、完善我國行政訴訟受案范圍的思考

鑒于行政訴訟法在受案范圍的規(guī)定方法上存在上述問題，有必要在修改完善該法時(shí)加以注意。

1、為了實(shí)現(xiàn)行政訴訟的目的，合理科學(xué)地界定行政訴訟的范圍，避免出現(xiàn)“掛一漏萬”現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)采用概括方式規(guī)定法院應(yīng)該受理的行政案件，即凡是行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)履行行政職責(zé)時(shí)的作為和不作為行為給公民、法人或者其他組織造成不利影響形成公法上爭(zhēng)議的，受到侵犯的公民、法人或者其他組織均有權(quán)提起行政訴訟，法院應(yīng)當(dāng)受理。即使為了原告起訴方便需要列舉受案范圍的，也應(yīng)當(dāng)本著科學(xué)、統(tǒng)一的原則加以列舉，而且應(yīng)當(dāng)以概括性條款作為兜底條款，使得沒有被列舉的行政行為同樣進(jìn)入行政訴訟范圍。如前文所述，現(xiàn)行司法解釋對(duì)此作了補(bǔ)救規(guī)定?！督忉尅凡捎昧烁爬优懦信e的方式規(guī)定行政訴訟的受案范圍。即明確列舉了不屬于行政訴訟受案范圍的事項(xiàng)，對(duì)于其他行政爭(zhēng)議，只要未在排除事項(xiàng)之列，原則上均允許相對(duì)人提起行政訴訟，此外，《解釋》拋棄了對(duì)具體行政行為下定義的做法，只籠統(tǒng)地規(guī)定“公民、法人或其他組織對(duì)具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政受案范圍?！?/p>

2、取消關(guān)于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，擴(kuò)大相對(duì)人受保護(hù)權(quán)利的范圍，使得所有侵犯相對(duì)人合法權(quán)益的行政行為均被納入行政訴訟范圍，從而保障相對(duì)人的各種合法權(quán)益。我國公民享有廣泛的合法權(quán)利，除人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)外，按照憲法規(guī)定，還享有政治權(quán)利和其他權(quán)利。保護(hù)相對(duì)人的這些權(quán)利是我國民主與法治建設(shè)的基本要求。人權(quán)和其它權(quán)益的保障除了需要有完善的民主機(jī)制保證外，另一個(gè)重要條件就是需要建立完善的行政法律救濟(jì)機(jī)制，保證相對(duì)人的人權(quán)和其它合法權(quán)益受到行政主體侵犯后，能獲得及時(shí)、有效的救濟(jì)。然而，行政訴訟作為行政法律救濟(jì)的主要手段，它所保護(hù)的權(quán)利僅限于法定的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而政治權(quán)利和其它權(quán)利卻排除在外。所以，為適應(yīng)人民法院行政審判工作的需要，應(yīng)立即著手對(duì)《行政訴訟法》的修改，摒棄保護(hù)權(quán)利的限制，擴(kuò)大相對(duì)人受保護(hù)權(quán)利的范圍，以確保行政訴訟與行政復(fù)議受案范圍的統(tǒng)一。

3、行政訴訟審查對(duì)象不應(yīng)排斥合理性審查，行政自由裁量行為也應(yīng)接受司法監(jiān)督。二戰(zhàn)以前，行政自由裁量行為不受司法監(jiān)督幾乎是世界各國立法的通例。此后，這一原則暴露出越來越多的問題。至80年代，世界上一些發(fā)達(dá)國家對(duì)行政自由裁量行為的控制已日漸完備。在我國，《行政訴訟法》也有對(duì)行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)和行政處罰顯失公正的行為可以判決撤銷或變更的規(guī)定。該規(guī)定確認(rèn)了人民法院在一定的范圍內(nèi)對(duì)行政行為合理性審查的必要性，但這一范圍從目前看還很狹小、很單一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)行政自由裁量行為廣泛存在的實(shí)際需要，這在很大程度上制約了行政審判作用的發(fā)揮。修改《行政訴訟法》，突破審查內(nèi)容上的限制，將行政自由裁量行為全面納入司法監(jiān)督范圍，既是依法治國的需要，也符合國際潮流。也許有人會(huì)說，法院對(duì)行政行為合理性審查是越權(quán)行政。其實(shí)不然，法院對(duì)行政自由裁量行為的審查，是以維持、撤銷為主要判決方式，并可以責(zé)令被告重新作出具體行政行為來補(bǔ)救，變更只在特定的情況下才適用。因此，法院對(duì)行政自由裁量行為的審查僅限于監(jiān)督，不會(huì)造成越權(quán)行政。

4、將行政抽象行為納入行政訴訟受案范圍。抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的人或不特定的事制定的具有普遍約束力的行為規(guī)則，包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等。由于其對(duì)象的普遍性，違法的抽象行政行為將導(dǎo)致同樣的侵害在一定范圍內(nèi)連續(xù)發(fā)生，使眾多的相對(duì)人遭到損害。從這個(gè)意義上講，抽象行政行為比具體行政行為更具危險(xiǎn)性和破壞力，對(duì)其合法性的審查也更具迫切性和現(xiàn)實(shí)性。按《行政訴訟法》的規(guī)定，行政抽象行為不具有可訴性。隨著時(shí)間的推移，《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟受案范圍限縮性的規(guī)定，已越來越不適應(yīng)國際國內(nèi)形勢(shì)的需要。從國際范圍看，大多數(shù)國家都把行政抽象行為納入到審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍。如法國最高法院對(duì)總統(tǒng)和部門議會(huì)命令有初審管轄權(quán)。美國從三權(quán)分立的根本原則出發(fā)，行政機(jī)關(guān)的一切行為都在司法審查范圍內(nèi)。從國內(nèi)看，人民法院在監(jiān)督和制約行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的過程中明顯力度不夠，狹小的受案范圍把大量的行政行為排除在司法審查之外，嚴(yán)重影響了行政審判作用的發(fā)揮。也許有人認(rèn)為，根據(jù)我國憲法規(guī)定，上級(jí)行政機(jī)關(guān)、同級(jí)人大常委會(huì)或上級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷地方各級(jí)政府制定的具有普遍約束力的決定、決議、命令、通告等，因此人民法院無須對(duì)行政抽象行為進(jìn)行司法監(jiān)督。筆者認(rèn)為，這種看法是片面的不符合實(shí)際的。就行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督和權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督而言，由于受到專業(yè)性、技術(shù)性等客觀條件的限制，二者難免落入自我保護(hù)或無力顧及的俗套。所以，它們的監(jiān)督是不徹底的。