中國農(nóng)村土地糾紛的若干問題探究 【內(nèi)容摘要】在當代中國，農(nóng)村土地正進行著一場潛移默化的革命。與此同時，宅基地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包糾紛、土地征用等問題所引發(fā)的與土地有關(guān)的糾紛日益突顯，且不斷增長。而我國關(guān)于土地問題的研究，尚處于起步階段，還有許多理論和實踐的問題有待與進一步的思考和完善。目前，隨著物權(quán)法的確立，土地制度越來越引起關(guān)注，本文將從三個方面對中國農(nóng)村土地現(xiàn)狀所存在的問題做一些簡單地分析和總結(jié)，希冀以此為中國農(nóng)村土地法律制度的完善提供一些新的思路。 　　【關(guān)鍵詞】 宅基地使用權(quán)　土地承包糾紛　土地征用 　　一、引言 　　“中國的問題，大多出于農(nóng)村，農(nóng)村亂則天下亂，農(nóng)村治則天下治。”我國是一個農(nóng)業(yè)大國，13億華夏兒女，9億在農(nóng)村，構(gòu)建社會主義和諧社會，重點在農(nóng)村，難點在農(nóng)村。黨的十六屆五中全會提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村，就是要構(gòu)建和諧的農(nóng)村，從而實現(xiàn)整個社會的和諧。[1]土地是人類賴以生存的重要資源，是一切生產(chǎn)和生活的源泉。建國以來，農(nóng)村土地經(jīng)歷了從土地改革到人民公社化運動再到聯(lián)產(chǎn)承包責任制三個階段。我們一直在探索著符合中國國情的土地法律制度，這其中有成功也有失敗。在經(jīng)濟快速發(fā)展的今天 ，被中國農(nóng)民視為命根子的土地正進行著一場潛移默化的革命。因土地所引發(fā)的糾紛大量涌現(xiàn)，已經(jīng)成為一個不容忽視的新問題。 　　二、宅基地使用權(quán)糾紛 　　農(nóng)村建設(shè)用地是農(nóng)村土地的重要組成部分，是農(nóng)民建造住宅的重要的物質(zhì)保障，也是農(nóng)村發(fā)展非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟以及興辦鄉(xiāng)村公共設(shè)施和興辦公益事業(yè)的物質(zhì)要素。其中，與農(nóng)民自身利益聯(lián)系最為密切的當屬宅基地，無怪乎人們將計生、提留和宅基地看作是農(nóng)村工作的三臺戲。目前，城郊農(nóng)村的規(guī)劃正在或者已經(jīng)納入城市的規(guī)劃之中，城鄉(xiāng)之間的差距在日益的縮小已經(jīng)是一個不爭的事實，農(nóng)村村莊的規(guī)劃和房屋的建設(shè)正經(jīng)歷一場潛移默化的革命，與此同時，也隨之引發(fā)了大量的宅基地糾紛，危害了社會主義和諧社會的構(gòu)建。 　　依照我國法律的規(guī)定，村民宅基地使用權(quán)申請取得，必須經(jīng)過合法的批準手續(xù)。一般需向村民委員會提出申請，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，由區(qū)縣人民政府批準。但是，現(xiàn)在農(nóng)村基本上是按照村里的土政策。一般村民只是向村里口頭說一下，然后再繳錢，下來就是等通知了。至于最后能否批下來，那就不一定了。 　　村里發(fā)生的宅基地糾紛主要是因為村干部本身的問題。村里的干部往往在上任之前要花費大量的錢財，所以一上任，就只顧一己之利，只管收取村民上繳的宅基地使用費，對于是否符合條件卻不做調(diào)查，誰繳錢多誰先得地，有時在同一宅基地上答復(fù)多人多次，有的干部利用手中的權(quán)力想方設(shè)法給自己的親戚朋友留條件好的宅基地，于是多建亂建成風，造成了鄰里之間的矛盾，有時甚至兩家為此少不了一場惡斗。 　　另外，對于農(nóng)村村民未經(jīng)批準或采取欺詐手段騙取批準，非法占地建住宅的，依照法律可以由縣級以上的人民政府土地行政主管部門責令退還，限期拆除新建房屋。但在現(xiàn)實中，一般能蓋房的在事前都私下和村干部打好了招呼，即使土地管理部門來人查處，因為農(nóng)民建房幾乎都要花完手頭上所有的積蓄，有的甚至還要向親戚朋友們?nèi)ソ?，辛辛苦苦建好的房子不可能讓你說拆就拆，他們會跟你拼命。對此，有關(guān)行政主管部門往往睜一只眼閉一只眼，即使來檢查了，只不過是走走過程罷了。因此，針對此類違法行為的查處力度很不到位。 　　由此我們可以看出：宅基地使用權(quán)依申請取得的在實踐中不規(guī)范操作是引發(fā)多建房亂建房的現(xiàn)象的主要原因，由此也產(chǎn)生大量的矛盾。我國《土地管理法》第六十二條第三款規(guī)定，農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準。其中，涉及占用農(nóng)地的，依照該法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。但是，一些村官個人素質(zhì)不高，為了一己之利置法律規(guī)定于不顧，而且相關(guān)部門執(zhí)法不嚴，敷衍了事，從而使得這些規(guī)定在一些地區(qū)并未得到真正的落實，導致大量糾紛不斷地涌現(xiàn)。 　　三、土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的成因及對策 　　隨著農(nóng)村承包經(jīng)營范圍的不斷擴大，土地承包過程中所存在的問題也日趨突出，這制約了農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的正常調(diào)整，影響了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村的社會穩(wěn)定。 　　造成這些糾紛的原因是多方面的：（１）有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為不規(guī)范，對農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)干預(yù)過多，越權(quán)處理承包合同的現(xiàn)象時有發(fā)生，對經(jīng)濟林、池塘水庫等承包合同的干涉尤為突出，甚至違法行政侵害農(nóng)民的土地利益。（2）有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏市場調(diào)研，也未因地制宜，主觀地用行政命令強迫農(nóng)民進行模式經(jīng)營，或者改變土地用途，打擊了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。（3）部分村社干部存在素質(zhì)問題，在具體工作中難以正確地執(zhí)行國家的法律和政策，甚至有違反法律政策發(fā)包土地現(xiàn)象出現(xiàn)，很容易引發(fā)糾紛。（4）一些地方在本村婦女出嫁或者離婚后，該婦女并未取得新的土地承包權(quán)，原土地承包合同也未到期，即單方終止合同，收回其原來承包的土地，使該婦女因為出嫁或者離婚喪失了土地承包權(quán)。（5）農(nóng)民承包方未按約履行合同造成糾紛，有的承包戶以低價承包，又擅自以高價轉(zhuǎn)包，從中坐收漁利；有的不遵守合同約定，故意拖欠承包費；有的承包戶不主動交承包費，村委也不進行催收；有的村委班子更換，集體事務(wù)無人管理，造成承包戶未能及時交納承包費；有的承包戶擅自改變土地用途，違反合同約定破壞土地和林業(yè)資源，損害集體的利益。（6）人多地少的現(xiàn)實問題難以得到平衡。大多數(shù)地方人均耕地原本就少，加之城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快 　　速發(fā)展，基礎(chǔ)建設(shè)需要征用大量土地，致使人地關(guān)系“雪上加霜”，再加上土地補償或土地置換不到位，從而導致人地矛盾十分突出。 　　正如最高人民法院副院長黃松有所說：“依法保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，對促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定以及構(gòu)建社會主義和諧社會具有十分重要的意義?！?那么，怎樣才能從根本上有效解決農(nóng)村土地承包糾紛呢？ 　?。?）以完善規(guī)范二輪承包為旗幟，適時對農(nóng)村土地進行調(diào)整規(guī)范，全面規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。穩(wěn)定和鞏固的土地承包關(guān)系是保障農(nóng)民權(quán)益、維護農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。二輪承包政策執(zhí)行不到位，操作不規(guī)范，導致農(nóng)村土地承包關(guān)系混亂錯雜，是土地承包糾紛的根源。加之近年來人口、耕地數(shù)量都發(fā)生了變化，土地計量標準不夠統(tǒng)一等，造成新的土地承包糾紛。因此，必須高舉完善、規(guī)范二輪承包的大旗，下決心對混亂錯雜的土地承包關(guān)系進行全面清查、理順。為了從根本上解決土地糾紛，夯實農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基石，維護農(nóng)村穩(wěn)定，保護農(nóng)民利益。應(yīng)正視農(nóng)村土地承包現(xiàn)狀，對各地二輪承包時沒落實的問題重新排查摸底，分類處理，充分考慮二輪承包和農(nóng)村人口、耕地數(shù)量變化情況，出臺統(tǒng)一的政策，界定承包對象和土地，統(tǒng)一計量標準，核發(fā)新的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》，進一步明確土地承包經(jīng)營權(quán)，建立規(guī)范的農(nóng)村土地承包關(guān)系。這樣既可以有效地解決現(xiàn)有的土地承包糾紛，也為今后土地承包糾紛的解決奠定堅實基礎(chǔ)。 　?。?）多渠道、多途徑轉(zhuǎn)移農(nóng)民，真正變“農(nóng)民”為“市民”，緩解人地矛盾，減輕土地壓力。出現(xiàn)土地承包糾紛的根本原因是人多地少。因此，解決土地承包糾紛的長遠措施應(yīng)著眼于減少農(nóng)民，減輕農(nóng)村土地的人口承載力，緩解土地壓力。一是進一步引導、鼓勵各地發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，加快建設(shè)城鎮(zhèn)步伐，建設(shè)就業(yè)門路廣、人居條件好、吸納能力強的襄陽城區(qū)，就近轉(zhuǎn)移農(nóng)民。二是大力發(fā)展打工經(jīng)濟，多渠道、多途徑輸出農(nóng)民，遠距離轉(zhuǎn)移農(nóng)民。三是積極向農(nóng)業(yè)的深度開發(fā)、廣度開發(fā)進軍，發(fā)展勞動密集型農(nóng)業(yè)，比如蔬菜、花卉等產(chǎn)業(yè)就地轉(zhuǎn)移農(nóng)民。四是探索“股田制”的做法，引導農(nóng)民以土地入股形式，將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離開，使外出務(wù)工經(jīng)商的“農(nóng)民”（已不是傳統(tǒng)意義的種地養(yǎng)家農(nóng)民）既可以獲得打工收入，又可以獲得承包權(quán)所帶來的收益，雙向受益，同時也可以提高土地適度規(guī)模經(jīng)營、集約經(jīng)營，一舉多得。五是加快戶籍改革步伐，讓離地進鎮(zhèn)、進城農(nóng)民能夠真正落根，變農(nóng)民為城鎮(zhèn)居民，不再倒灌回流，減輕土地壓力。 （3）因勢利導，引導、規(guī)范農(nóng)村土地使用權(quán)依法、有序、合理、有償流轉(zhuǎn)，從源頭上避免新的土地承包糾紛。隨著農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)將越來越普遍。但由于流轉(zhuǎn)缺乏統(tǒng)一規(guī)范的操作程序，往往引發(fā)新的矛盾。應(yīng)制定統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)政策和措施，鼓勵農(nóng)民在自愿、有償、依法的前提下，采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、反租倒包等形式進行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，并從程序、主體、內(nèi)容、合同文本等方面予以規(guī)范，堅決制止和糾正違背農(nóng)民意愿，強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的做法，并防止出現(xiàn)因操作不規(guī)范而侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生。同時，要建立、健全土地承包合同和土地流轉(zhuǎn)合同的立卷、歸檔制度，以備查用。 　　（4）切實加強對解決農(nóng)村土地承包糾紛工作的領(lǐng)導，實行領(lǐng)導包保、分級負責、歸口管理和責任追究制。各級要建立工作目標責任制，采取領(lǐng)導包鎮(zhèn)、鎮(zhèn)干部包村的辦法，層層明確任務(wù)，落實責任，努力把矛盾化解在基層，消除在萌芽狀態(tài)。明確分級負責、屬地管理責任制。農(nóng)戶與農(nóng)戶之間引發(fā)的糾紛主要由村組負責調(diào)處；農(nóng)戶與村組引發(fā)的糾紛，主要由鎮(zhèn)出面協(xié)調(diào)；農(nóng)戶與鎮(zhèn)及以上引發(fā)的糾紛，由縣、鄉(xiāng)兩級政府共同調(diào)處。同時，信訪、農(nóng)經(jīng)部門要通力協(xié)作，全力做好信訪的接待和糾紛調(diào)處工作，消除對立情緒，解決實際問題。對于少數(shù)地方違背土地承包政策，群眾多次上訪，問題未能得到有效解決的，要派專班調(diào)查，屬因違反法律、政策和處理不當引發(fā)的多次重復(fù)上訪和惡性案件的，嚴肅追究包點領(lǐng)導和相關(guān)人員的責任，做到任務(wù)明確，責任到人。 　　（5）尊重群眾首創(chuàng)精神，落實村民自治，加強基層基礎(chǔ)工作，增強基層調(diào)解調(diào)處糾紛的能力。農(nóng)民的問題農(nóng)民自己最有發(fā)言權(quán)。農(nóng)村土地屬農(nóng)民集體所有，村組按絕大多數(shù)農(nóng)民的意愿，在國家法律許可的框架內(nèi)，對耕地進行適當調(diào)整，屬于村民自治的范疇。從實踐來看，不少村組為調(diào)解土地承包糾紛而進行的探索雖然與政策不盡相符，但得到了絕大多數(shù)群眾的擁護和支持，也取得了很好的效果。因此，應(yīng)尊重群眾的首創(chuàng)精神，將村民自治真正落到實處，鼓勵基層村組在征得絕大多數(shù)群眾同意和國家法律許可的情況下，自我調(diào)解調(diào)處土地承包糾紛。同時，應(yīng)加強基層組織建設(shè)，增強村兩委班子的凝聚力、戰(zhàn)斗力，增強其自我調(diào)解調(diào)處糾紛的能力。 　　（6）建立健全農(nóng)村社會保障體系，解除農(nóng)民后顧之憂。當前相當一部分農(nóng)民仍把把土地當作養(yǎng)老、防老最主要的依托，即使喪失勞動能力或有其他就業(yè)渠道，仍然不愿放棄土地承包權(quán)。因此，應(yīng)盡快建立健全農(nóng)村醫(yī)療保障體系、農(nóng)民最低生活保障體系等各種農(nóng)村社會保障體系，解除農(nóng)民的后顧之憂，從而減少土地承包糾紛的發(fā)生。 　　四、土地征用糾紛 　　土地征用是調(diào)整私人所有權(quán)與財產(chǎn)社會利用矛盾的最強有力公法手段，是國家為公共需要或公共用途行使其最高土地所有權(quán)（終極所有權(quán)），強制取得私人土地并給予補償，取消其所有權(quán)，另外支配使用的一種措施。在美國法制上稱之為最高土地權(quán)，即指最高統(tǒng)治者在沒有所有者同意的情況下，將財產(chǎn)用于公共目的的權(quán)力，故又稱土地征用為征用權(quán)。[2]在我國實行的是土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。國家土地的所有權(quán)由國務(wù)院行使，集體土地農(nóng)民不享有所有權(quán)，只享有土地使用權(quán)。這樣以來，土地征用的對象便包括了國有土地和集體土地，本文主要是對集體土地被征用的問題作一些探討。 　　我們不能否認，隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，城市化進程的迅猛推進，城鄉(xiāng)差距日益縮小。農(nóng)村集體土地隨之大量被征用，特別是緊靠中心城市的周邊地區(qū)，最容易受到城市化“輻射效應(yīng)”的影響，不可避免地造成了土地征用現(xiàn)象的日益增多。對于世代依賴土地為生的農(nóng)民而言，一旦失去土地，他們的生存即面臨著潛在的威脅。土地征用已經(jīng)成為一個不容我們忽視的新問題。 　　1、有關(guān)土地征用的補償范圍和標準 　　《中華人民共和國土地管理法》對土地征用補償?shù)姆秶蜆藴首髁嗣鞔_的規(guī)定，征用土地的補償費包括（1）土地補償費；（2）安置補助費；（3）土地附著物及其青苗補償費。其中，土地補償費的標準為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6—10倍；征用土地的安置補助費標準，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算，需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地數(shù)，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4—6倍。被征用的土地上的附著物極其青苗的補償標準，由省，自治區(qū)，直轄市規(guī)定。其中，安置補助費最高不得超過被征用土地前三年的平均年產(chǎn)值的15倍。土地補償費和安置補助費總和不得超過土地被征用前三年平均產(chǎn)值的30倍。此外，征用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當按照國家有關(guān)的規(guī)定繳納新菜地開發(fā)基金。 　　盡管國家以法律的形式對土地征用補償?shù)臉藴屎头秶髁嗽敿毜囊?guī)定，單就發(fā)放率一項而言，各個地方并沒有嚴格去執(zhí)行。絕大多數(shù)村民對于相關(guān)的法律法規(guī)不熟悉，對于有關(guān)土地征用的補償范圍和具體標準更是無從知曉。因此在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的同時，應(yīng)當加強農(nóng)村普法的力度，讓每個村民了解有關(guān)的法律法規(guī)，監(jiān)督政府依法行政。 　　2、不規(guī)范的土地征用程序 　　一定意義上講，依法辦事就是依程序辦事。程序使法律獲得生命，無程序即無法律。[3]現(xiàn)代社會仍需要權(quán)力維持法律的權(quán)威，同時又必須對權(quán)力加以嚴密控制以防止權(quán)力濫用，控權(quán)的正當手段之一就是使權(quán)力行使的公開化、高度的民眾參與、高度的程序化，這就離不開法律程序。[4]法的程序不僅促進正義，安全，秩序等外在實體價值目標的實現(xiàn)，而且它本身就蘊涵著符合正義要求的內(nèi)在優(yōu)秀品質(zhì)。是一種具有獨立價值的實體。因此，正當?shù)姆ǖ某绦虮豢醋魇乾F(xiàn)代法的基石?，F(xiàn)有的土地征用程序極不規(guī)范，缺乏透明度和群眾的監(jiān)督，即使這些不規(guī)范的程序，在實踐中也沒有得到最基本的實施和貫徹，而且難逃被扭曲的命運。 　　現(xiàn)有的土地征用程序的實施和貫徹普遍存在以下現(xiàn)象： 　?。?）被征用的土地長時間閑置浪費。十分珍惜，合理利用和切實保護耕地是我國土地管理法的基本原則，也是我國的基本國策。但地方政府在征地的過程中往往只關(guān)注自己的利益，而對于被征用的土地的“命運”就不再那么過多的去關(guān)注，大量的土地被閑置浪費。 　　為什么會造成如此嚴重的土地被閑置浪費的現(xiàn)象呢？是因為我們的立法有缺陷嗎？答案是否定的。我國《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》均對此作了具體的規(guī)定。在閑置土地的處理上采取了(1) 讓原權(quán)利人繼續(xù)耕種，（2）交納閑置費，（3）由縣級人民政府無償收回土地使用權(quán)等措施。那么，這其中的原因又是什么呢？因為土地增值分配主要為縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)所得，地方政府為官一任，千方百計從農(nóng)民手中低價征來建設(shè)用地，利用農(nóng)業(yè)用地的補償金額和工業(yè)商業(yè)用地市場價格存在的巨大落差，獲取巨大的經(jīng)濟利益。因此能出讓則盡快出讓，往往缺少對土地利用的總體規(guī)劃，以及對相關(guān)企業(yè)資質(zhì)的考察。而一些實力雄厚的企業(yè)和私營老板，看到了土地升值的潛力，往往想方設(shè)法變相圈地，實際投資是假，變相轉(zhuǎn)手炒作是真，導致一些工程難以及時開工，而且一拖再拖，從而使大量土地閑置浪費。 （2）土地征用極不透明和公開，缺乏群眾的監(jiān)督和參與。根據(jù)我國法律的規(guī)定，集體所有的土地，必須依法先征為國有，其土地使用權(quán)才能出讓。土地使用權(quán)的出讓方只能是代表政府的土地管理局，因此，村集體是無權(quán)出讓本村集體土地的。這樣一來，政府既是土地所有者的代表，又是征用土地的使用者和管理者，土地管理部門在重大決策上聽從于政府，政府部門集多種職能于一身而本身又缺乏有效的監(jiān)督，致使政府部門產(chǎn)生大量違法征地行為。因為土地征用往往帶來巨額的征地款的分配，以致在一些農(nóng)村，竟出現(xiàn)了重金買“村副”的現(xiàn)象。那么，在整個征地過程中，農(nóng)民們又是扮演了一個怎樣的角色呢？他們除了知道發(fā)放在手中的所謂的補償費以外，對其他的便一無所知。在整個土地征用過程中，一般只是由村干部在期間協(xié)調(diào)，廣大村民并沒有參與到其中，除了領(lǐng)錢，別的什么都不知道，有關(guān)土地征用和補償安置的情況也未向村民公開。 　　五、結(jié)語 　　農(nóng)村土地法律制度的改革和完善，關(guān)系到整個社會的經(jīng)濟建設(shè)，關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。因此我們要按照《憲法》和有關(guān)法律的規(guī)定，抓住時間，大膽實踐，盡早制定出完善的、具有中國特色的農(nóng)村土地法律制度。 ?