案情

原告：周生庚，男，1954年6月20日生，漢族，金壇市人，農(nóng)民，住金壇市城東鄉(xiāng)東方村委第七組。
被告：江蘇省金壇市人民政府。
法定代表人：徐惠中，市長。

周生庚系蘇D-A4052號牌中巴車車主。1998年，金壇市人民政府因周生庚在當(dāng)年度的中(農(nóng))巴車線路牌經(jīng)營權(quán)優(yōu)先招標(biāo)中未能競買成功和其未參加當(dāng)年的新增額度中巴車線路牌拍賣而收回了其原由常州市運輸管理處于1997年核發(fā)給其的有效期為1997年7月1日至1998年6月30日金壇——常州的線路牌及由金壇市運輸管理處于1996年7月核發(fā)給其的公路運輸經(jīng)營許可證。之后，周生庚停止?fàn)I運至今。2000年4月8日，金壇市人民政府作出壇政發(fā)(2000)49號《通告》，決定對中(農(nóng))巴車線路牌實行有償使用，規(guī)定“凡我市車籍，經(jīng)營市內(nèi)、市外的中(農(nóng))巴車都必須通過招標(biāo)交納有償使用金，方能獲得經(jīng)營權(quán)”。該《通知》并對中(農(nóng))巴車實行有償使用招標(biāo)的優(yōu)先權(quán)、用于招標(biāo)的缺空車輛額度數(shù)、申請參加競買人的資格、有償使用金的主要用途、辦理有償使用手續(xù)的截止時間、有償使用年限、有償使用工作實施單位等一并作了規(guī)定。嗣后，金壇市人民政府即通過電視媒體等方式對上述《通知》進行了宣傳，并制作了有關(guān)的宣傳材料。同月，金壇市人民政府根據(jù)《通知》規(guī)定，分別舉辦了中(農(nóng))巴車市內(nèi)、市外線路牌的優(yōu)先招標(biāo)和金壇市中巴車營運權(quán)期滿空額公開招標(biāo)拍賣。周生庚未參加上述拍賣活動。2001年1月18日，周生庚因未參加拍賣而喪失營運資格后向常州市中級人民法院提起行政訴訟。

原告周生庚訴稱：被告以自己名義對外發(fā)布通知，公開拍賣客運線路牌，違反了《公路運輸管理暫行條例》的規(guī)定，且被告收費的規(guī)定亦無法律依據(jù)；線路牌不是《中華人民共和國拍賣法》規(guī)定的特定物，被告對此進行拍賣不符合該法規(guī)定，且被告對其管轄區(qū)內(nèi)的公路只有管理權(quán)而無所有權(quán)和處分權(quán)，故其沒有委托拍賣客運線路的職權(quán)；被告對線路牌進行拍賣不利于運輸市場的自由競爭和協(xié)調(diào)發(fā)展，而將形成壟斷；被告的行為侵犯了原告的合法權(quán)益。據(jù)此，請求法院依法確認(rèn)被告2000年4月8日作出的《通告》違法，并賠償原告的一切經(jīng)濟損失，由被告承擔(dān)本案訴訟費。

被告金壇市人民政府辯稱：被告發(fā)布《通知》是依據(jù)有關(guān)部門規(guī)章、地方性法規(guī)和其他規(guī)范性文件作出的，該《通告》并不違法；被告發(fā)布該《通告》并不針對特定的對象，應(yīng)屬抽象行政行為，法院應(yīng)駁回原告的起訴。

審判

常州市中級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：被告于2000年4月8日作出的《通告》僅適用其于2000年4月份舉行的中(農(nóng))巴車線路牌拍賣，且該《通知》涉及到包括原經(jīng)營中(農(nóng))巴車等經(jīng)營者的權(quán)利，故該《通知》應(yīng)屬可訴的具體行政行為。被告認(rèn)為其作出的《通知》屬抽象行政行為理由不足。金壇市人民政府根據(jù)該市運輸市場的狀況，從1997年起，每年發(fā)布關(guān)于中(農(nóng))巴車線路牌有償使用的通知，決定對該市中(農(nóng))巴車的線路牌實行有償使用，其行政目的是運用經(jīng)濟手段調(diào)控客運市場，促進公路客運業(yè)按市場經(jīng)濟規(guī)律運行，并為客運經(jīng)營者提供平等競爭的機會，充分體現(xiàn)公平、公正的社會效果。該行政目的明確合法，也符合市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。參照建設(shè)部《城市公共客運交通經(jīng)營權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的若干規(guī)定》第二條：“城市公共客運交通經(jīng)營權(quán)有償出讓是指政府以所有者的身份將城市公共客運交通經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)有償出讓給經(jīng)營者的行為”，第三條：“縣級以上地方人民政府城市建設(shè)行政主管部門是城市公共客運交通經(jīng)營權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的主管部門，可授權(quán)城市客運管理機構(gòu)具體實施”的規(guī)定，客運線路牌是對經(jīng)營者經(jīng)營某線路的許可，該客運線路牌屬上述規(guī)章規(guī)定的城市公共客運經(jīng)營權(quán)的范圍，故被告依據(jù)以上規(guī)定以自己的名義作出《通知》并成立金壇市中巴車有償營運管理辦公室負責(zé)具體實施的行為并無不當(dāng)。建設(shè)部《城市公共客運交通經(jīng)營權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的若干規(guī)定》第六條第三項規(guī)定：“經(jīng)營權(quán)有償出讓可以采取拍賣的方式，第九條規(guī)定：經(jīng)營權(quán)有償出讓的期限由地方人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況規(guī)定，但不得搞永久經(jīng)營權(quán)，第十一條規(guī)定：“實行經(jīng)營權(quán)有償出讓之前，單位和個人無償取得的經(jīng)營權(quán)也應(yīng)逐步地納入經(jīng)營權(quán)有償出讓的范圍。交通部交公路發(fā)(1997)516號《道路運政管理工作規(guī)范》第十四章第二部分規(guī)定：對出租汽車客運班線牌證有償使用的方法可以作為一種經(jīng)濟手段實施調(diào)控的方法進行試點，故被告決定以拍賣的方式對其市內(nèi)、外中(農(nóng))巴車線路牌實行有償使用，并根據(jù)金壇市的實際情況規(guī)定線路牌的有償使用期限和有償使用金等是符合上述規(guī)章的規(guī)定和有關(guān)規(guī)范性文件精神的，也是符合我國客運業(yè)發(fā)展趨勢和市場經(jīng)濟發(fā)展要求的。原告提出的除政府交通主管部門有權(quán)對利用公路營運的單位和個人實施運政管理，并向其收取一定的營運費外，任何單位和個人無權(quán)利用公路亂收費及被告對線路牌進行拍賣不符合《中華人民共和國拍賣法》的規(guī)定，其也無權(quán)委托有關(guān)部門對線路牌進行拍賣的起訴理由不符合建設(shè)部《城市公共客運交通經(jīng)營權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的若干規(guī)定》的上述規(guī)定，且其也未能對上述主張?zhí)峁┫嚓P(guān)的法律依據(jù)，故本院對該主張不予采信。原告周生庚雖在1997年取得了金壇——常州的線路牌，但是該線路牌至1998年6月30日已到期，并于同年由被告收回。且根據(jù)庭審舉證、質(zhì)證，可以證明周生庚在被告2000年度規(guī)定的中(農(nóng))巴車線路牌競拍期內(nèi)，未去參加競拍，周生庚的委托代理人虞春梅認(rèn)為周生庚委托其參加拍賣，證據(jù)不足。故本案中不存在周生庚權(quán)益被侵害的事實，原告認(rèn)為被告作出《通告》的行為侵犯其合法權(quán)益缺乏事實和法律依據(jù)。綜上，被告作出的《通告》符合法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以維持。但該《通告》僅在2000年度有效，故不適宜判決維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條第一款、第五十四條第(一)項、最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第一款、參照建設(shè)部《城市公共客運交通經(jīng)營權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的若干規(guī)定》第二、三、六、九、十一條的規(guī)定，該院于2001年5月10日作出判決：

一、確認(rèn)被告金壇市人民政府2000年4月8日作出的《關(guān)于中(農(nóng))巴車線路牌有償使用的通告》合法；

二、駁回原告周生庚要求被告承擔(dān)一切損失費用的訴訟請求。

一審宣判后，原告周生庚不服，以一審判決應(yīng)當(dāng)以交通部《道路運政管理工作規(guī)范》為依據(jù)；交通部的該《工作規(guī)范》與建設(shè)部《城市公共客運經(jīng)營權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的若干規(guī)定》不相一致，不能適用于本案判決等為由向江蘇省高級人民法院提起上訴。

江蘇省高級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：根據(jù)建設(shè)部《城市公共客運交通經(jīng)營權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的若干規(guī)定》第二條、第三條和第六條的規(guī)定，政府有權(quán)對城市公共客運經(jīng)營權(quán)在期限內(nèi)實施有償出讓，可授權(quán)城市客運管理機構(gòu)具體實施，并可以拍賣的方式進行。同時該規(guī)定第十一條還規(guī)定，實行經(jīng)營權(quán)有償出讓之前，單位和個人無償取得的經(jīng)營權(quán)也應(yīng)逐步納入經(jīng)營權(quán)有償出讓的范圍。被上訴人發(fā)布《通告》，即是根據(jù)建設(shè)部的上述規(guī)定，對城市公共客運經(jīng)營權(quán)有償出讓的具體實施。被上訴人為實施該項工作，對經(jīng)營權(quán)有償出讓規(guī)定了具體的實施辦法及資質(zhì)審查規(guī)定，亦符合建設(shè)部《城市公共客運交通經(jīng)營權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的若干規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定。故被上訴人發(fā)布的《通告》具有法律依據(jù)，符合法律規(guī)定。上訴人認(rèn)為該《通告》違法的上訴理由，缺乏相應(yīng)的事實依據(jù)和法律依據(jù)，不能成立，本院不予支持。上訴人所訴被上訴人發(fā)布該《通告》的行為侵犯了其合法權(quán)益，且造成經(jīng)濟損失，沒有事實依據(jù)，本院亦不予支持。原審判決認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項的規(guī)定，于2001年9月7日作出判決：

駁回上訴，維持原判。

評析

本案是一起新類型案件，主要涉及兩個問題：一是關(guān)于政府發(fā)布的《關(guān)于中(農(nóng))巴車線路牌有償使用的通告》是否可訴問題；二是政府是否有權(quán)將公共客運交通的營運線路以拍賣等方式有償出讓的問題。

首先，關(guān)于《通告》是否可訴問題。在一審過程中，被告堅持認(rèn)為政府發(fā)布的《通告》并不針對特定的行政管理相對人，該《通告》相當(dāng)于政府文件性質(zhì)，故應(yīng)屬抽象行政行為，法院不應(yīng)對此立案受理。而合議庭經(jīng)審查認(rèn)為，該《通告》雖然從形式上看，不針對某一特定的、具體的相對管理人，但實際上該《通告》指向的是原經(jīng)營金壇市范圍內(nèi)中(農(nóng))巴車客運業(yè)務(wù)的經(jīng)營者們，對象雖然不是某個具體的人，但也屬特定的。該《通告》同時也對這些經(jīng)營者們的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生了實質(zhì)性的影響，且該《通告》僅適用于政府在2000年4月份舉行的中(農(nóng))巴車線路牌的特定的一次拍賣活動，不具有抽象行政行為的反復(fù)適用性和普遍約束性特點，故該《通告》應(yīng)屬可訴的具體行政行為，法院對此立案受理并無不當(dāng)。

其次，關(guān)于政府是否有權(quán)將公共客運交通的營運線路以拍賣等方式有償出讓的問題。目前，理論界到實務(wù)界對此爭議很大。一種觀點認(rèn)為，公交客運的營運線路不屬《中華人民共和國拍賣法》所規(guī)定的拍賣對象，政府無權(quán)將線路經(jīng)營權(quán)進行拍賣，以拍賣方式收費實際上也是一種亂收費行為；公交客運的班線等應(yīng)由國家有關(guān)部門以正常的行政審批程序予以審批，只要符合營運條件的，政府就應(yīng)予批準(zhǔn)，然后由市場進行調(diào)控，優(yōu)勝劣汰，讓經(jīng)營狀況不好的、無利可圖的車輛自動退出市場，從而達到供需的平衡，維護正常的營運市場秩序；政府將營運線路以拍賣方式有償出讓，看起來是公開、公平的表現(xiàn)，實際上是將國家賦予給其的行政審批權(quán)力作為一種資源予以出讓或轉(zhuǎn)讓的行為，這種做法不符合現(xiàn)行立法精神，是政府濫用行政權(quán)力的一種表現(xiàn)。另一種觀點認(rèn)為，政府將公共客運交通的營運線路作為一種經(jīng)營權(quán)以拍賣方式有償出讓，其目的是運用經(jīng)濟手段調(diào)控客運市場，促進公路客運業(yè)按市場經(jīng)濟規(guī)律運行，并為客運經(jīng)營者提供平等競爭的機會，從而促使客運市場的平等、競爭、有序和規(guī)范，充分體現(xiàn)了公平、公正的社會效果，同時也符合市場經(jīng)濟的發(fā)展趨勢。對政府的這種做法應(yīng)予肯定。我們認(rèn)為，在現(xiàn)行法律、法規(guī)對城市公共客運交通經(jīng)營權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓沒有作出明確規(guī)定的情況下，建設(shè)部以規(guī)章的形式對此作出若干具體規(guī)定，明確“經(jīng)營權(quán)有償出讓可以采取拍賣的方式”，“實行經(jīng)營權(quán)有償出讓之前，單位和個人無償取得的經(jīng)營權(quán)也應(yīng)逐步地納入經(jīng)營權(quán)有償出讓的范圍”是可以的，其規(guī)定并不違法，本案審理可以參照這一規(guī)章。在實行市場經(jīng)濟的情況下，尤其是我國加入WTO以后，一方面政府要縮小行政審批的范圍，另一方面政府又有責(zé)任和義務(wù)將城市公共資源有效地管理和使用起來，通過管理既可以促使城市秩序的健康、有序和規(guī)范，又可以造福全市人民。而政府將公共資源進行有效管理的最佳辦法或許就是以市場化的運作方法促使公共資源的合理配置，這不僅符合市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，同時也符合WTO規(guī)則的要求。所以本案中，被告金壇市人民政府發(fā)布的《關(guān)于中(農(nóng))巴車線路牌有償使用的通告》，不僅目的合法，也符合現(xiàn)行立法精神和WTO規(guī)則要求，同時也有規(guī)章依據(jù)。故一、二審法院對該《通告》作出維持的判決，是正確的。

出處: 人民法院案例選. 二○○二年第二輯(總第40輯)