王利明

2004年現(xiàn)行憲法第四次修改之后，其第13條第3款明確規(guī)定了國家對農(nóng)村集體土地的征收征用和對公民的私有財產(chǎn)的征收征用，都必須是為了“公共利益的需要”。但憲法對公共利益的 概念并沒有作出界定。在物權(quán)法起草過程中，就物權(quán)法是否應當界定公共利益的概念，產(chǎn)生了激烈的爭議。許多學者認為，鑒于一些地方政府以公共利益的名義濫用行政權(quán)力，非法征地拆遷，侵害了公民的財產(chǎn)權(quán)利，引發(fā)了一些社會矛盾，所以，物權(quán)法草案有必要對“公共利益”的概念作出明確界定，以充分保護公民私有財產(chǎn)權(quán)。此種看法不無道理。但我們認為，在物權(quán)法中界定公共利益的概念是十分困難的，僅僅寄望于通過物權(quán)法對公共利益概念的界定，來解決征收中存在的問題，是物權(quán)法所不能承受之重。
　　所謂公共利益，是指不特定的社會成員所享有的利益。我國有關立法曾涉及公共利益的范圍，例如土地管理法第54條規(guī)定，基于國家機關用地、軍事用地、城市基礎設施用地和公益事業(yè)、國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地等目的，可以劃撥的方式無償獲得建設用地，該條實際上以列舉的方式規(guī)定了公共利益的范圍。但現(xiàn)行立法并沒有對“公共利益”概念作出明確的定義。從各國立法規(guī)定來看，基本上都沒有對公共利益進行精確的定義，而只是采取了抽象概括式的方式來規(guī)定。究其原因乃是不得已而采取的方式。因為公共利益的最大特點在于，它是一個與誠實信用、公序良俗概念相類似的框架性概念，具有高度的抽象性和概括性。正因為如此，執(zhí)法者在行使公權(quán)力的過程中，能夠根據(jù)社會生活發(fā)展和變化的情況來維護某一種具體的公共利益，實現(xiàn)社會實質(zhì)的公平和正義。此外，正是由于這種抽象性和概括性，通過公共利益條款能夠賦予法官一定的自由裁量權(quán)，公平地處理案件，克服成文法所可能具有的滯后性。
　　公共利益所包括的范圍是非常寬泛的，它既可能是經(jīng)濟利益，也可能是包括教育、衛(wèi)生、環(huán)境等各個方面的利益。由于公共利益概念的寬泛性，因此對公共利益概念可以在一定程度上類型化，但無法窮盡其內(nèi)容。一些學者將公共利益類型化為國家主權(quán)利益、國家利益、交易安全、消費者利益等等，但無論進行何種程度的列舉，公共利益的內(nèi)涵與外延都是無法列舉窮盡的。尤其應當看到，公共利益本身是一個開放的、發(fā)展的概念，具有不可窮盡性，也就是說公共利益類型繁多，常常與國家政策和不同時期的社會需要具有非常密切的聯(lián)系，且隨著社會的發(fā)展而不斷發(fā)展。例如，在有些國家，過去不承認消費者利益為公共利益，但現(xiàn)在隨著對消費者利益保護的加強，也逐漸對此予以承認。由于公共利益的寬泛性，導致了公共利益還具有多層次性與多樣性的特點，例如，國防利益和市政建設的利益是不同層次的公共利益，從而對其保護的力度也不同。對公共利益的層次性可以在學理上進行準確的表述，執(zhí)法者也可以在實踐中根據(jù)一定的標準進行認定，但是在物權(quán)法的法條中對此進行準確表述是非常困難的。
　　公共利益的概念具有一定意義上的主觀性。人們在判斷某一個具體的征收征用行為是否符合公共利益的時候，可能存在不同的價值判斷標準，會形成不同的認識。例如，拆除一片小區(qū)的住房進行舊城改造，對此有人會認為這是符合公共利益的，因為這能夠整治市容，改善城市環(huán)境。也有人認為保留舊房可以保留本地傳統(tǒng)和歷史文化，而這也是符合公共利益的。由此可以看出，對公共利益的看法確實會因人而異。究竟可以具體化為哪些利益，這本身就是一個法律上難以解決的課題。事實上，不論對公共利益怎樣進行分類，都不能通過列舉完全準確界定公共利益的內(nèi)涵。有人建議，是否可以在物權(quán)法中通過列舉各種事業(yè)或者活動來鑒定公共利益，例如可以規(guī)定文化、教育、衛(wèi)生、基礎設施建設等屬于公共利益的范圍。但這些事業(yè)也可以由私人來承擔，而私人在從事這些活動的時候也并非不追求任何商業(yè)利益。所以通過簡單列舉的方式是無法界定公共利益的內(nèi)涵的。反過來說，即使在一個小區(qū)進行房地產(chǎn)開發(fā)，如果其中建設了學校、醫(yī)院，即使其主要是服務于小區(qū)，但其也使不特定的人分享了教育、衛(wèi)生等方面的利益，因而在一定程度上也體現(xiàn)了社會公共利益。
　　所以，我們不贊成在物權(quán)法中對公共利益進行正面的具體界定。有學者建議采用反面排除的辦法來界定公共利益，其認為，在界定“社會公共利益”的概念時，將商業(yè)利益從公共利益中予以排除，從而從反面來界定公共利益的內(nèi)涵。我們認為，此種方法較之于正面界定公共利益的辦法具有可操作性，但是要在物權(quán)法上作出這種排除也是非常困難的。從各國立法發(fā)展的情況來看，過去公共利益的內(nèi)涵是比較狹小的，商業(yè)利益是不包含在公共利益之中的。但是現(xiàn)在許多案件反映出來的情況是，公共利益的內(nèi)涵在不斷擴大，甚至包含了商業(yè)利益。例如，在美國“凱洛訴新倫敦市案”中，聯(lián)邦最高法院認為，建造一個制藥廠可以增加當?shù)氐木蜆I(yè)和稅收，因而也體現(xiàn)了公共利益。如果我們在物權(quán)法中作出簡單的排除，不僅不符合國外立法發(fā)展的趨勢，也會在一定程度上對經(jīng)濟的發(fā)展造成一定的負面影響，從而不符合物權(quán)立法的目的。
　　我們建議，我國物權(quán)法草案中仍然應該維持憲法關于公共利益的抽象的表述，不必從正面界定和反面排除的方法來對公共利益的內(nèi)涵加以規(guī)定。不過，物權(quán)法草案應該通過規(guī)定一些必要的程序與制度防止公共利益的濫用。具體來說，一是，對征收征用的條件和程序要作嚴格的界定。在國外一些國家在決定征收時，要求依據(jù)一定的法定和民主的程序決定符合公共利益，應當進行征收征用，不能僅僅由政府單方面確定，例如，有一些國家，要求就是否符合公共利益的問題應當由議會來投票決定。我們建議，物權(quán)法通過以后，相關的法律可以對一些重要的、關系到人民群眾重大利益的財產(chǎn)實行征收，應當由縣級以上人民代表大會決定是否符合公共利益。此外，在征收過程中，政府必須遵循公開的程序。尤其是要召開聽證會，保證公眾的知情權(quán)。如果因為公共利益而產(chǎn)生糾紛，應當明確規(guī)定當事人可以向法院進行司法審查或補救。二是，物權(quán)法應當對征收征用的補償標準作出詳細的規(guī)定。從實踐來看，大量有關征收征用的糾紛并非因是否需要征收而引發(fā)，而主要是因為補償?shù)牟缓侠?、不到位所引起的。例如一些地方征用農(nóng)民的土地，由于補償標準很低，政府在拿到土地之后，高價出讓給開發(fā)商，確實在一定程度上損害了農(nóng)民的利益，由此而引發(fā)了不少糾紛。我們建議物權(quán)法草案應當規(guī)定合理的補償標準，從而為各個單行的法規(guī)與規(guī)章規(guī)定具體的補償規(guī)則提供依據(jù)。畢竟物權(quán)法是調(diào)整財產(chǎn)關系的基本法，各個單行的法規(guī)與規(guī)章應該依據(jù)物權(quán)法所確定的標準來制定實施細則。這樣做還具有另外一個重要意義，這就是對征收征用人在補償不合理的情況下提供法律上救濟。從中國的實際情況來看，如果我國單行法規(guī)與規(guī)章規(guī)定的補償標準不合理，按照該標準補償之后，被征收人不滿意，要在法院尋求司法救濟是非常困難的，因為法院并不具有審查行政法規(guī)、規(guī)章是否有效的權(quán)力。但如果物權(quán)法規(guī)定了合理的補償標準，法院則可以直接適用物權(quán)法所確定的補償標準來確定補償數(shù)額，從而使被征收人得到救濟。這樣既能夠有效地保護公民的私人財產(chǎn)權(quán)，也能夠較好地協(xié)調(diào)公共利益與私人利益之間的關系，防止征收權(quán)的濫用。
　　作者系中國人民大學法學院院長、教授

（責任編輯：秦靜）

來源：http://www.legaldaily.com.cn/misc/2006-10/21/content_435619.htm