國(guó)家負(fù)責(zé)賠償?shù)男姓謾?quán)行為確定行政侵權(quán)行為的范圍是許多國(guó)家賠償立法的一項(xiàng)重要內(nèi)容。多數(shù)國(guó)家是通過(guò)規(guī)定國(guó)家豁免范圍確定賠償范圍的，國(guó)家豁免范圍越大，賠償范圍就越小。當(dāng)然，各國(guó)豁免范圍是有差異的，這也就決定了各自的賠償范圍的區(qū)別。它們既是各國(guó)法律傳統(tǒng)、政法制度決定的，也是與其他法律已有規(guī)定相協(xié)調(diào)的結(jié)果，同時(shí)還夾雜著一些財(cái)政經(jīng)濟(jì)上的考慮，因而是相當(dāng)復(fù)雜的?？傮w而言，凡符合國(guó)家賠償責(zé)任的構(gòu)成要件，又未被豁免原則排除的所有行政行為，國(guó)家都應(yīng)予以賠償。

(一)國(guó)家不負(fù)行政賠償責(zé)任的行為盡管各國(guó)關(guān)于行政機(jī)關(guān)不負(fù)賠償責(zé)任的規(guī)定有很多差異，即使同一國(guó)家前后法律規(guī)定和判例也不一樣，但一般來(lái)說(shuō)，對(duì)以國(guó)家名義實(shí)施的國(guó)防、外交行為，行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則條例行為、軍事行為及法律已有規(guī)定的國(guó)營(yíng)公用企業(yè)事業(yè)行為等，國(guó)家不負(fù)賠償責(zé)任。即使可以賠償，也不適用于國(guó)家賠償法，而適用特別法。

1.國(guó)家行為又稱政府行為、統(tǒng)治行為。指行政機(jī)關(guān)以國(guó)家名義實(shí)施的，與國(guó)家重大政治、軍事和安全有關(guān)的行為，如宣戰(zhàn)、媾和、備戰(zhàn)、戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員等國(guó)防行為，建交、斷交、批準(zhǔn)、締約參加退出國(guó)際條約協(xié)定等外交行為，因公共安全采取緊急衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)、軍事等措施的行為(宣布戒嚴(yán)、重大防治救災(zāi)行為、抗傳染病措施等重大的公益行為)，國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目的調(diào)整、重要行政區(qū)劃變動(dòng)、調(diào)整工資、物價(jià)等重大經(jīng)濟(jì)政府行為。國(guó)家行為是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施的具有高度政治性的行為，一般不受法院司法審查。

各國(guó)均承認(rèn)對(duì)統(tǒng)治行為，國(guó)家不負(fù)賠償責(zé)任，但對(duì)國(guó)家行為的范圍，理解并不完全一致。在法國(guó)，統(tǒng)治行為范圍較廣，凡屬政治領(lǐng)域內(nèi)的法律爭(zhēng)議，機(jī)構(gòu)之間的行為均包含在內(nèi)，英國(guó)則以對(duì)外關(guān)系為限，德國(guó)以屬于憲法領(lǐng)域內(nèi)的國(guó)家指導(dǎo)為限。①國(guó)家行為免責(zé)有兩方面的原因，一是國(guó)家行為事關(guān)國(guó)家主權(quán)和公共利益，通過(guò)法律加以適當(dāng)保障是必要的，有利于保障行政權(quán)正常有效行使。二是傳統(tǒng)上“國(guó)家主權(quán)”觀念和國(guó)家豁免原則的影響。隨著民主政治的發(fā)展，過(guò)于寬泛的國(guó)家行為招致許多批評(píng)，很多國(guó)家通過(guò)判例和立法開(kāi)始對(duì)政府行為不負(fù)責(zé)任創(chuàng)設(shè)一些例外。

2.行政立法行為很少有國(guó)家在法律中明確規(guī)定，對(duì)國(guó)家立法行為造成的損害不負(fù)賠償責(zé)任，但在判例和習(xí)慣上均將立法行為排除在賠償范圍之外。如美國(guó)慣例上，國(guó)家對(duì)上下議院立法行為造成的損害不負(fù)賠償責(zé)任②。在法國(guó)，國(guó)家對(duì)立法職能造成的損害承擔(dān)賠償責(zé)任以法律有明確規(guī)定為前提，如果法律未作規(guī)定，國(guó)家不負(fù)賠償責(zé)任，這是法國(guó)的傳統(tǒng)原則。從眾多國(guó)家的法制傳統(tǒng)看，國(guó)家對(duì)議會(huì)立法職能原則上不負(fù)償賠責(zé)任，只有在法律已明確規(guī)定時(shí)才可能發(fā)生賠償問(wèn)題。

既然國(guó)家對(duì)立法行為造成損害不予賠償?shù)脑瓌t并不是絕對(duì)的，那么，說(shuō)明國(guó)家在有些情況下對(duì)立法是可以賠償?shù)?。?guó)家對(duì)立法行為予以賠償?shù)奶厥鈼l件是：首先，該項(xiàng)立法行為已被確認(rèn)為違憲或違法;其次，立法行為造成的損害對(duì)象是特定的，而不是普遍的;再次，立法中并沒(méi)有排除賠償?shù)目赡苄?最后，在國(guó)家無(wú)過(guò)錯(cuò)時(shí)，損害必須達(dá)到相當(dāng)嚴(yán)重的程度，受害人才能由于制定法律而遭受損害請(qǐng)求賠償。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)明確，國(guó)家為了保護(hù)重大利益而制定的法律，不負(fù)賠償責(zé)任，如制止物價(jià)上漲、保護(hù)公共衛(wèi)生、應(yīng)付緊急狀態(tài)的法律，國(guó)家對(duì)此不負(fù)賠償責(zé)任。符合以上條件的立法是可以賠償?shù)?，特別是行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章、決定、命令等行政立法行為，在給相對(duì)人造成損害后，國(guó)家應(yīng)當(dāng)予以賠償。

在我國(guó)，除立法行為能否賠償外，還存在一個(gè)對(duì)抽象行政行為可否賠償?shù)膯?wèn)題。對(duì)此理論界還有爭(zhēng)議，目前普遍的觀點(diǎn)是：根據(jù)行政訴訟法，抽象行政行為不能被直接起訴，即使該行為違法，如果發(fā)生使相對(duì)人合法權(quán)益造成損失的現(xiàn)實(shí)后果，也要通過(guò)具體行政行為實(shí)施，所以完全可通過(guò)起訴具體行政行為提起賠償訴訟，不必訴抽象行政行為。對(duì)此，我認(rèn)為不無(wú)商榷之處。

首先，國(guó)家賠償訴訟并不完全等同于行政訴訟，用行政訴訟的受案范圍限制國(guó)家賠償訴訟范圍是不恰當(dāng)?shù)摹Ｒ簿褪钦f(shuō)，只要行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行職務(wù)行為造成相對(duì)人損害并構(gòu)成國(guó)家賠償責(zé)任，即使是行政訴訟中不能被起訴的抽象行政行為也完全可以成為賠償訴訟的標(biāo)的。

其次，抽象行政行為侵犯相對(duì)人權(quán)益的現(xiàn)象是普遍的，與具體行政行為并無(wú)多少區(qū)別。如果把抽象行政行為排除在賠償訴訟之外，就可能出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)借此規(guī)避法律，采用抽象行為實(shí)施違法的現(xiàn)象。

再次，并非所有影響公民權(quán)益的抽象行政行為必然通過(guò)具體行政行為實(shí)施。例如行政機(jī)關(guān)發(fā)布一項(xiàng)禁止某些人從事某種活動(dòng)的規(guī)定，自發(fā)布生效之時(shí)就可以造成相對(duì)人損害，而不必通過(guò)具體行為實(shí)施。如果不允許相對(duì)人對(duì)抽象行為提起賠償訴訟，必然放縱行政機(jī)關(guān)這方面的違法行為。

最后，各國(guó)法律均無(wú)明確禁止對(duì)抽象行政行為提起賠償訴訟的規(guī)定。

因此，我認(rèn)為，抽象行政行為和其他立法行為一樣，對(duì)它們?cè)斐傻膿p害能否請(qǐng)求賠償，仍然應(yīng)該以前述條件為標(biāo)準(zhǔn)加以判斷，而不必受行政訴訟法關(guān)于受案范圍的束縛而將行政立法和抽象行為排除在賠償范圍之外。

3.對(duì)自由裁量行為造成的損害國(guó)家不予賠償?shù)囊?guī)定，是美國(guó)《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》的一項(xiàng)重要內(nèi)容。該法在2680條中規(guī)定了大量不適用國(guó)家賠償?shù)那樾?，其中很大一部分是行政自由裁量行為，如因海關(guān)、財(cái)稅的評(píng)估錯(cuò)誤稽征稅額或扣押貨物時(shí)所生的損害，因?qū)嵤z疫所生之損害、因人身加害毆打、不法拘禁、不法逮捕、誣告、濫用訴訟、誹謗、虛偽陳述、詐欺及妨礙契約的權(quán)利等導(dǎo)致的損害;因財(cái)政部采取財(cái)政作業(yè)或貨幣制度等金融措施所生的損害;公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)已盡相當(dāng)注意造成的損害;以及行政機(jī)關(guān)或公務(wù)員行使裁量權(quán)或不行使裁量權(quán)，不論該裁量權(quán)是否濫用，國(guó)家均不負(fù)賠償責(zé)任。

我認(rèn)為由自裁量行為是指行政機(jī)關(guān)公務(wù)員為達(dá)到立法目的，自由決定如何，何時(shí)、何地應(yīng)實(shí)施何種行為而采取的依照他最佳判斷的行為。既然是自由裁量，就應(yīng)當(dāng)給予行為人以一定自由度，在此范圍內(nèi)若造成他人損失，國(guó)家不必承擔(dān)責(zé)任。但是，如果行政機(jī)關(guān)或公務(wù)員在應(yīng)當(dāng)行使裁量權(quán)時(shí)不行使，或超越濫用裁量權(quán)侵犯他人權(quán)益的其結(jié)果必然違背法律賦予其裁量權(quán)的目的，構(gòu)成明顯的違法行為，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)此承擔(dān)賠償責(zé)任。

4.軍事行為很多國(guó)家賠償法都規(guī)定了對(duì)軍事行為不負(fù)國(guó)家賠償責(zé)任的內(nèi)容。例如美國(guó)《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》第2680條第10項(xiàng)規(guī)定：對(duì)任何在戰(zhàn)爭(zhēng)期間，因陸海軍及海岸警衛(wèi)隊(duì)的作戰(zhàn)活動(dòng)所產(chǎn)生的賠償請(qǐng)求，國(guó)家不予賠償。瑞士聯(lián)邦責(zé)任法也規(guī)定，戰(zhàn)時(shí)軍事行為造成的損害，國(guó)家一般不負(fù)賠償責(zé)任，依特別法規(guī)定執(zhí)行。平時(shí)演習(xí)引起的，可以依軍事行動(dòng)規(guī)程負(fù)賠償責(zé)任，但以軍隊(duì)在演習(xí)事先加以防范并使損害減至最低限度為條件。我認(rèn)為，軍事行為與行政行為不同。對(duì)合法實(shí)施軍事行為造成損害的是否賠償，如征用土地、戰(zhàn)爭(zhēng)損害等，應(yīng)依特別法規(guī)定。但對(duì)于軍事機(jī)關(guān)依法律授權(quán)或行政委托從事的行政行為造成非法侵害的，應(yīng)當(dāng)予以賠償，例如軍事機(jī)關(guān)在管理環(huán)境衛(wèi)生、計(jì)劃生育等方面的行為，國(guó)家應(yīng)予負(fù)責(zé)。

5.特別公用事業(yè)行為因鐵路、郵電、土地、通信、航空運(yùn)輸?shù)裙珷I(yíng)公用事業(yè)行為造成的損害，依特別法規(guī)定解決，不適用于國(guó)家賠償法。許多國(guó)家法律規(guī)定，對(duì)于鐵路、郵電等公用事業(yè)單位的行為造成損害的，依照特別法規(guī)定予以解決。美國(guó)《聯(lián)邦侵權(quán)法》。規(guī)定，因郵寄的函件、物品遺失、誤送、誤投所造成的損害，不適用國(guó)家賠償，英國(guó)《王權(quán)訴訟法》也規(guī)定，對(duì)于郵政物品的損害，國(guó)家不負(fù)賠償責(zé)任。

在我國(guó)，郵政等公用事業(yè)正趨于企業(yè)化，因此造成的損害依照特別法或民法解決，國(guó)家不負(fù)擔(dān)賠償責(zé)任。例如《中華人民共和國(guó)郵政法》第6章則規(guī)定了特別的損失賠償條款。規(guī)定了對(duì)平常郵件的損失、郵政企業(yè)不負(fù)賠責(zé)任?！惰F路法》第58條規(guī)定，因鐵路行車事故及其他鐵路運(yùn)營(yíng)事故造成人身傷亡的，鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

6.國(guó)家合法行為造成的損害，非有法律明確規(guī)定，國(guó)家不予賠償。例如，行政機(jī)關(guān)對(duì)公民法人采取的合法行為(包括處罰、強(qiáng)制、命令等)造成損害，除非法律有規(guī)定，如土地法規(guī)定征用及軍事法律規(guī)定的軍事行為，國(guó)家給予適當(dāng)補(bǔ)償，否則國(guó)家不負(fù)賠償責(zé)任。

7.不可抗力造成的損害。若損害完全是不可抗力造成的，如發(fā)生地震、火災(zāi)、水災(zāi)、颶風(fēng)等引起公民損害，國(guó)家不負(fù)責(zé)任。行政機(jī)關(guān)依法扣押一輛轎車放置機(jī)關(guān)院內(nèi)，發(fā)生地震造成車輛損害，受害人不得就損害向扣押行政機(jī)關(guān)提出。

8.行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員實(shí)施的與行使職權(quán)無(wú)關(guān)的個(gè)人行為，國(guó)家不負(fù)責(zé)任。

(二)國(guó)家減免賠償責(zé)任的情形在有些情形下，雖然國(guó)家為賠償責(zé)任主體，但不必負(fù)完全的賠償責(zé)任。國(guó)外個(gè)別法律也有類似規(guī)定，如奧地利國(guó)家賠償法第2條規(guī)定，如果被害人能依照普通民事訴訟法或行政訴訟程序獲得賠償?shù)模坏靡勒諊?guó)家賠償法行使賠償請(qǐng)求權(quán)。國(guó)家行政機(jī)關(guān)免責(zé)或減責(zé)的情形主要有：

損益相抵。指受害人因同一受害事實(shí)已從其他途徑如保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)，撫恤等得到全部或部分補(bǔ)償?shù)?，則應(yīng)在行政賠償金融中扣除，國(guó)家因此免除或減輕賠償責(zé)任。例如，某公民被行政機(jī)關(guān)汽車撞傷，但通過(guò)保險(xiǎn)已獲得全部補(bǔ)償?shù)?，?guó)家可減免此責(zé)任。適用損益相抵原則，主要是考慮到損害賠償以填補(bǔ)受害人損失為宗旨而不是讓受害人因此獲得更多的利益，即不當(dāng)?shù)美?。③因此，適用該原則時(shí)，必須注意：所謂“相抵”是指能夠相抵的同一損害事實(shí)而獲得的利益，如果受害人就另外一損害事實(shí)獲得的利益，不能與此損害相抵。受害人所獲的利益，必須是與損害有直接、必然關(guān)系的利益，如果受害人從親朋好友處獲得慰問(wèn)性的財(cái)物，不能作為相抵內(nèi)容。

過(guò)失相抵。所謂過(guò)失相抵是指受害人對(duì)損害的發(fā)生和擴(kuò)大負(fù)有責(zé)任時(shí)，國(guó)家可減輕或免除承擔(dān)賠償責(zé)任。過(guò)失相抵的表現(xiàn)形式很多，被害人未能及時(shí)采取救濟(jì)方法而減少損失，如違法拘禁、征稅、查封或征收等，被害人不及時(shí)采取法律上的救濟(jì)方法，造成損害或擴(kuò)大損害的，也可以視為過(guò)失相抵。在此種情況下，是否可以或容易采取救濟(jì)措施是判斷能否相抵的標(biāo)準(zhǔn)。④法定代理人的過(guò)失，一般應(yīng)視為受害人的過(guò)失。

第三人過(guò)錯(cuò)。如果受害人的損失是第三者的介入而引起的，國(guó)家不負(fù)賠償責(zé)任，如果是行政機(jī)關(guān)和第三者共同行為造成的，則負(fù)連帶責(zé)任，行政機(jī)關(guān)僅就其行為部分負(fù)責(zé)。

(三)特殊行為的賠償范圍行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)的違法行為，如果不在上述免責(zé)、減責(zé)行為之列，對(duì)該行為造成的損害，國(guó)家均應(yīng)予賠償。我國(guó)行政訴訟法規(guī)定的行政侵權(quán)賠償責(zé)任僅僅是行政賠償?shù)囊徊糠郑唧w行政行為和侵犯公民法人人身財(cái)產(chǎn)權(quán)行為之外還存在大量的行政訴訟范圍之外的職務(wù)行為，它們?nèi)绻址噶斯?、法人的人身?quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)或其他權(quán)益的，國(guó)家也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。這些職務(wù)行為主要包括：非法限制或剝奪公民人身自由的行為;毆打或侮辱公民的行為;違法使用武器、警械使公民受到傷害的行為;非法的內(nèi)部懲戒行為;違法或不當(dāng)?shù)莫z政管理行為;不作為行為。

1.非法限制或剝奪公民人身自由的行為對(duì)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施的非法限制或剝奪公民人身自由的行為，如非法拘禁、扣留、審查等造成的損害，國(guó)家是否應(yīng)該賠償呢?從各國(guó)立法看，只要這些行為符合行政賠償責(zé)任構(gòu)成要件，法律又未明確排除賠償?shù)目赡苄?，?guó)家一般均承擔(dān)賠償責(zé)任。

我國(guó)行政訴訟法規(guī)定了對(duì)違法拘留處罰、違法限制人身自由的強(qiáng)制措施造成的損害，國(guó)家應(yīng)予賠償。但多數(shù)人主張，行政訴訟法規(guī)定的可以賠償?shù)男袨楸仨殱M足兩個(gè)條件，首先它們是具體行政行為，其次，它們的合法性已被司法機(jī)關(guān)判決否定。⑤那么除此之外的不在行政訴訟范圍之內(nèi)的其他限制剝奪公民人身自由的職務(wù)行為造成損害，國(guó)家應(yīng)否賠償呢?多數(shù)人主張公民可以依照《民法通則》第121條提起賠償訴訟。也有人主張可以將這些行為視為其他侵犯公民人身權(quán)的行為，從而通過(guò)行政訴訟途徑解決。我認(rèn)為，無(wú)論通過(guò)何種方式解決，有一點(diǎn)是應(yīng)該明確的，即凡是行政機(jī)關(guān)或法律授權(quán)組織、行政機(jī)關(guān)委托給織及公務(wù)員個(gè)人在執(zhí)行職務(wù)、行使國(guó)家權(quán)力過(guò)程中侵犯了公民人身自由的，均構(gòu)成行政侵權(quán)行為。不論這些行為是否為具體行政行為，也不論這些行為是否屬于拘留、逮捕或收容及其他法定行政行為，國(guó)家均應(yīng)予賠償。

2.公務(wù)人員毆打或侮辱公民的行為對(duì)于公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)期間毆打或以暴力侮辱公民的行為，國(guó)家是否予以賠償?理論界有兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)期間毆打或以暴力侮辱行為屬于個(gè)人過(guò)錯(cuò)行為，公務(wù)員個(gè)人承擔(dān)賠償責(zé)任。美國(guó)新西蘭的法律和法國(guó)早期判例持此主張;第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)期間毆打侮辱行為屬于兼有個(gè)人過(guò)錯(cuò)與公務(wù)過(guò)錯(cuò)的合并責(zé)任行為，公務(wù)員之所以能夠侵害相對(duì)人權(quán)益，是因?yàn)楣珓?wù)為其提供了機(jī)會(huì)，同時(shí)也表明國(guó)家疏于監(jiān)督也是造成損害的原因。在這種情況下，國(guó)家也應(yīng)當(dāng)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任或者與公務(wù)員負(fù)連帶責(zé)任。當(dāng)然，受害人更愿意選擇實(shí)力雄厚的國(guó)家為賠償主體。實(shí)踐中，法國(guó)對(duì)個(gè)人過(guò)錯(cuò)乃至犯罪行為承擔(dān)賠償責(zé)任。

我認(rèn)為，對(duì)這種行為應(yīng)具體分析。如果打罵、侮辱行為是公務(wù)員在執(zhí)行職務(wù)過(guò)程中因素質(zhì)不高或業(yè)務(wù)不熟練、情緒急躁等原因而產(chǎn)生的，那么屬于職務(wù)過(guò)失(包括重過(guò)錯(cuò))可以視為公務(wù)行為運(yùn)作中產(chǎn)生的瑕疵，應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任，同時(shí)國(guó)家對(duì)公務(wù)員保有求償權(quán)和其他紀(jì)律處分權(quán);如果毆打侮辱行為是公務(wù)員為了尋泄私憤、報(bào)復(fù)或個(gè)人惡意而借執(zhí)行職務(wù)實(shí)施的，則應(yīng)視為個(gè)人過(guò)錯(cuò)行為，或與公務(wù)脫離的個(gè)人行為，國(guó)家不應(yīng)對(duì)此承擔(dān)責(zé)任，而應(yīng)由公務(wù)員個(gè)人負(fù)擔(dān)。但受害人若無(wú)法通過(guò)刑事附帶民事或普通民事訴訟程序獲得滿意的賠償時(shí)，仍有權(quán)向國(guó)家請(qǐng)求賠償。

3.違法使用武器機(jī)械造成公民傷害的行為1949年法國(guó)最高行政法院通過(guò)案例確立了一項(xiàng)原則，即公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)以外的本人過(guò)錯(cuò)，如果和公務(wù)的執(zhí)行有密切聯(lián)系時(shí)，可以同時(shí)成為公務(wù)過(guò)錯(cuò)。1949年另外一個(gè)案件中確立的特別風(fēng)險(xiǎn)理論也主張：公務(wù)人員使用武器本身已構(gòu)成特別風(fēng)險(xiǎn)。在這種特別風(fēng)險(xiǎn)下造成的損害，一般要由國(guó)家負(fù)責(zé)賠償⑧。我國(guó)雖無(wú)這方面的規(guī)定，但類似案件還很多，公務(wù)人員如果違反有關(guān)武器使用的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，造成他人傷亡的，國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。所謂違法使用，包括違反有關(guān)規(guī)程故意或過(guò)失使用武器或其他槍械造成他人損害的情形。當(dāng)然，如果警察執(zhí)行任務(wù)中施放催淚彈頭、焰火、防雹彈，或受害者是拒捕的對(duì)象時(shí)，行為無(wú)違法或過(guò)錯(cuò)，國(guó)家不負(fù)賠償責(zé)任。執(zhí)行治安公務(wù)中造成的損害賠償以嚴(yán)重過(guò)錯(cuò)為限。

4.非法的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部懲戒等行為關(guān)于行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的內(nèi)部懲戒等行為是否產(chǎn)生賠償?shù)膯?wèn)題，我國(guó)一些學(xué)者有分歧意見(jiàn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲任免行為屬于內(nèi)部行政行為，不在行政訴訟范圍之列，如果允許對(duì)這類行為提起賠償訴訟，勢(shì)必?cái)U(kuò)大法院的司法審查權(quán)，導(dǎo)致與行政訴訟法不一致的結(jié)果;另一種觀點(diǎn)則在部分同意上述看法基礎(chǔ)上，提出了解決法律沖突的辦法，即在行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間劃分權(quán)限，審查行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的獎(jiǎng)懲、任免行為合法性的權(quán)力仍屬于行政機(jī)關(guān)，如果該行為被確認(rèn)違法，并且在行政程序中未能就賠償糾紛達(dá)成協(xié)議，那么，對(duì)賠償糾紛最終解決的權(quán)力屬于司法機(jī)關(guān)⑨。

我認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員獎(jiǎng)懲任免等行為是可以引起損害并由國(guó)家予以賠償?shù)男袨?。因?yàn)檫@種行為在損害方式和結(jié)果上與一般的行政侵權(quán)行為并無(wú)太大區(qū)別，關(guān)鍵在于內(nèi)部行為的合法標(biāo)準(zhǔn)難以掌握，如果內(nèi)部行為已由法定機(jī)關(guān)確定違法，那么賠償問(wèn)題也會(huì)得到相應(yīng)解決。事實(shí)上，行政賠償程序是一種特殊的實(shí)現(xiàn)賠償責(zé)任的方式步驟，它與行政程序和行政訴訟具有相似性、關(guān)聯(lián)性，但也有一定區(qū)別。因此，我們不必局限于行政訴訟范圍和程序，完全可以采用新的獨(dú)立的賠償程序解決內(nèi)部行政行為致害的賠償問(wèn)題。從我國(guó)建國(guó)以來(lái)多次的平反冤假錯(cuò)案的歷史及國(guó)外行政賠償?shù)姆秶矗`法的內(nèi)部行為不僅可能造成相當(dāng)嚴(yán)重的損害，而且也是應(yīng)予以賠償?shù)男袨橹弧?/p>

5.獄政及精神病院之違法的管理行為造成的損害，國(guó)家應(yīng)當(dāng)賠償監(jiān)獄、看守所、拘留所，少教，婦教等勞教場(chǎng)所及精神病院在管理過(guò)程中違法、不當(dāng)造成相對(duì)人(被限制人身自由的人)身體、財(cái)產(chǎn)、生命、精神損害的，國(guó)家應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)賠償。這種非法管理行為包括虐待被限制自由的人，或疏于管理，致使被看管人身體健康和生命受到損害的行為，如不及時(shí)治療患病的被看管人、不制止被看管人之間的毆斗、打罵、體罰被看管人等。

獄政和精神病院承擔(dān)損害賠償責(zé)任的依據(jù)是，當(dāng)公民失去人身自由，服從于管理機(jī)關(guān)看管教育治療時(shí)，國(guó)家應(yīng)對(duì)被看管人承擔(dān)必要的保護(hù)責(zé)任，避免非法侵害的發(fā)生。這種關(guān)系類似于監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人的關(guān)系。因此，國(guó)家對(duì)被看管人在失去自由期間遭受的損害，特別是來(lái)自公務(wù)員的侵害，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)必要的責(zé)任。

6.不作為行為就理論而言，不作為無(wú)疑是最嚴(yán)重的行政侵權(quán)之一，國(guó)家對(duì)不作為造成的損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。但是，究竟什么是不作為，對(duì)不作為行為如何界定卻是十分實(shí)際而又復(fù)雜的問(wèn)題。在美國(guó)，國(guó)家機(jī)關(guān)有無(wú)明確的義務(wù)是確定該機(jī)關(guān)行為是否屬于不作為的依據(jù)，換言之，如果國(guó)家的義務(wù)和職責(zé)是明確的，那么國(guó)家就應(yīng)對(duì)不履行該義務(wù)的不作為負(fù)責(zé)。采取充分保護(hù)措施的情況下，才構(gòu)成不作為行為。

可見(jiàn)，構(gòu)成不作為行為須符合幾個(gè)條件：一是行政機(jī)關(guān)負(fù)有明確的職責(zé)義務(wù)，這種義務(wù)有的是法律確定的，有的是長(zhǎng)官上級(jí)指示命令，也有按普通常理在正常情況下應(yīng)做的。凡是本應(yīng)該做的而沒(méi)有做，就屬于不作為;二是行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員的作為是必要的，即只有在相對(duì)人明確要求作為或當(dāng)時(shí)的特定環(huán)境要求作為時(shí)而沒(méi)有做，才構(gòu)成不作為;三是如果行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員使相對(duì)人處于危險(xiǎn)或更易于受傷害的境地，或未能及時(shí)阻止損害發(fā)生，則屬于不作為行為;四是還必須考慮公務(wù)員的意識(shí)狀態(tài)、如果能證明公務(wù)員對(duì)受害人處境有故意放任或疏忽大意、過(guò)于自信的過(guò)失，那么就視為不作為。