民事訴訟法的修訂工作已被列入本屆人大的立法規(guī)劃，目前，該法的修訂工作正在緊鑼密鼓的醞釀之中。由中國民事訴訟法學(xué)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)、中國人民大學(xué)法學(xué)院江偉教授主持修訂的“民事訴訟法修訂專家建議稿”目前進(jìn)行了第四稿論證。此次修改建議稿最引人關(guān)注的內(nèi)容之一，是明確提出保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的主張，改現(xiàn)行的立案審查制度為立案登記制度

-26日，由中國民事訴訟法學(xué)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授主持修訂的“民事訴訟法修訂專家建議稿”，在山東省德州市進(jìn)行了第四稿論證。

此次修改建議稿在原有《民事訴訟法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行修訂，明確規(guī)定進(jìn)一步保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，凡當(dāng)事人向法院提起訴訟，法院應(yīng)立案登記而不得拒收當(dāng)事人的起訴狀；增加了“證據(jù)編”明確舉證責(zé)任；增加了第三審法律審查程序；設(shè)立了公益訴訟、小額訴訟、人事訴訟、股東代表訴訟等特殊訴訟程序等，對(duì)現(xiàn)行民事訴訟法進(jìn)行了重大增改。

我國現(xiàn)行的《民事訴訟法》頒布于1991年，至今已經(jīng)走過15個(gè)春秋?，F(xiàn)在回過頭來看，民事訴訟法的制定還是深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的傳統(tǒng)價(jià)值觀念的影響，其中的許多規(guī)定都明顯地帶有那個(gè)時(shí)代的痕跡和烙印。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在我國的全面確定和發(fā)展，以及民事訴訟理論研究和審判方式改革的逐漸深入，民事訴訟法所存在的缺陷與不足已開始逐漸展現(xiàn)在我們面前。對(duì)民事訴訟法進(jìn)行全面修訂已成為我們今天必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。

教授介紹說：“隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量新情況不斷涌現(xiàn)，我國的民事訴訟法已經(jīng)嚴(yán)重滯后。為了適應(yīng)新情況，大量司法解釋頒行，可以說，民事訴訟法已經(jīng)成了紙上的法律。因此，該法的修訂勢(shì)在必行。”

法院不能拒收起訴狀

現(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定了立案審查制度，只有經(jīng)法院的實(shí)質(zhì)審查，符合起訴條件的，才予以立案受理。這樣，不少當(dāng)事人在起訴到法院后，都因?yàn)椴环蠗l件，無法“跨進(jìn)法院的門”，從而加劇了起訴難?！敖⒘傅怯浿贫?，旨在保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，讓群眾‘告狀有門’。民事訴權(quán)作為公民、法人和其他組織的一種權(quán)利，任何人都不得非法侵害和阻礙其行使，為確保訴權(quán)免遭侵害及有效行使，我們?cè)O(shè)計(jì)了立案登記制度?！?

《民事訴訟法修訂專家建議稿（四）》明確規(guī)定，當(dāng)事人向法院提起訴訟，提交了符合要求的起訴狀，法院無需進(jìn)行審查就應(yīng)立案登記。法院不得拒收當(dāng)事人的起訴狀。

教授舉例說，目前，在某些基層法院，存在“抽屜案”現(xiàn)象，法院接到當(dāng)事人的起訴狀后，并不給當(dāng)事人書面的證明，而是將起訴狀放起來，等想辦這個(gè)案件時(shí)，才走立案程序。從當(dāng)事人起訴到法院立案往往相隔很長(zhǎng)一段時(shí)間，不能達(dá)到快速解決糾紛、保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的司法效果。更有少數(shù)法院明確對(duì)立案范圍進(jìn)行限定，如某高級(jí)法院下發(fā)的內(nèi)部文件規(guī)定，對(duì)于集資糾紛、土地糾紛、職工下崗等13類“涉及面廣、敏感性強(qiáng)、社會(huì)關(guān)注”的案件暫不受理。為此，造成部分老百姓申訴無門，糾紛長(zhǎng)期存在的現(xiàn)象。

作為論證會(huì)上爭(zhēng)議較大的立案登記制度，反對(duì)者的意見是，實(shí)施立案登記制度，無法杜絕惡意訴訟，將導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)；同時(shí)，并非所有起訴到法院的糾紛都屬于法院的主管范圍，如果法院“來者不拒”，將給法院帶來巨大壓力。

針對(duì)這樣的說法，教授說：“惡意訴訟現(xiàn)象確實(shí)存在，但經(jīng)過我們的調(diào)查研究，惡意訴訟屬于訴訟中很小的一部分，立案登記制度并不會(huì)導(dǎo)致惡意訴訟的大量增加。解決糾紛是法院的職責(zé)，法院不能把當(dāng)事人拒之門外。另外，如果起訴不符合法院的主管范圍，可以駁回起訴，但這至少能讓當(dāng)事人進(jìn)入司法審判的大門，而不是直接不予受理?！?

北京大學(xué)法學(xué)院副教授傅郁林說，立案登記制度是目前爭(zhēng)議較大的一個(gè)內(nèi)容。立案登記制度反映了保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的思想。用立案登記制度代替目前的實(shí)質(zhì)審查，可以規(guī)范法院的行為，意義重大。

傅郁林認(rèn)為，真正的立審分離，應(yīng)當(dāng)取消立案庭的審判權(quán)，將立案程序僅僅作為形式審查的的立案登記程序，將程序問題和實(shí)質(zhì)問題的審判權(quán)完整地交給同一法官（或合議庭）行使；而目前一部分由審判庭法官承擔(dān)的文書送達(dá)等等與“判斷和裁決”無關(guān)的事務(wù)，恰恰應(yīng)當(dāng)交給立案庭。這樣要比由兩庭分享程序事項(xiàng)裁判權(quán)與實(shí)體事項(xiàng)裁判權(quán)所形成的制約機(jī)制更為有效、成本更低、更有利于保障公正和正當(dāng)性。

公益訴訟制度保護(hù)公共利益

在實(shí)踐中，公共利益得不到有效保護(hù)的問題日益突出，主要表現(xiàn)為某些單位和個(gè)人為了追求本部門或個(gè)人的私利，私吞國有資產(chǎn)、嚴(yán)重破壞自然環(huán)境、擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、有違反公序良俗行為等。

江偉說：“目前，社會(huì)上出現(xiàn)了一些個(gè)人自發(fā)為維護(hù)不特定多數(shù)人利益而提起的公益訴訟，例如中國政法大學(xué)學(xué)生郝勁松訴某部委案，就是一個(gè)例子。在一些公共利益的訴訟中，往往沒有直接、明確的受害人，它是一種邊緣化的權(quán)利，一種分散性的權(quán)利造成的侵害。我國現(xiàn)行法缺乏對(duì)公共利益有效的救濟(jì)方式，《民事訴訟法》規(guī)定：原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。因此，大量公益訴訟都以‘原告與該案沒有直接利害關(guān)系’被法院駁回起訴告終。于是，在多數(shù)人的利益受到侵害時(shí)，法律不能對(duì)公共利益提供充分的保障。這嚴(yán)重影響了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，放縱了違法犯罪行為。”

為了適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，為充分保護(hù)社會(huì)公共利益，在這次的專家建議稿中，專門增加了公益訴訟制度一章，將現(xiàn)行民事訴訟法的支持起訴制度改造為公益訴訟制度?！睹袷略V訟法修訂專家建議稿（四）》第423條規(guī)定：人民檢察院、其他國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、國有企業(yè)的職工為維護(hù)公共利益，可以對(duì)實(shí)施侵害人提起訴訟。

在建立公益訴訟的問題上，學(xué)界與司法部門基本上達(dá)成了共識(shí)，即認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立公益訴訟制度，而且針對(duì)公益訴訟的特點(diǎn)（沒有直接利害關(guān)系人），應(yīng)單列程序加以規(guī)定。對(duì)于環(huán)境污染以及向市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過程中對(duì)于國家、集體和公共的利益究竟由誰來監(jiān)管等問題，大家普遍認(rèn)為，這一角色應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)，但檢察院的角色和職責(zé)要有正確的定位。

保障訴權(quán)需要完善訴訟費(fèi)制度

教授專門向記者談到了民事訴訟法中的訴訟費(fèi)問題，“訴訟費(fèi)是民事訴訟中很多制度的杠桿。比如，當(dāng)事人選擇撤訴與調(diào)解相比，如果撤訴和解只交一半訴訟費(fèi)，調(diào)解則要交全部訴訟費(fèi)。因此，在能夠和解的情況下，當(dāng)事人往往更愿意選擇撤訴而非調(diào)解。督促程序使用率低，一個(gè)原因就是因?yàn)樵V訟費(fèi)低，法院沒有積極性。”

傅郁林說，在現(xiàn)代法治國家，“接受審判”的權(quán)利是憲法賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。而要實(shí)現(xiàn)這一基本權(quán)利，讓普通民眾真正接近正義或真正享受司法福利，合理的訴訟費(fèi)用制度顯得尤為重要。我國目前訴訟費(fèi)用制度存在的一個(gè)突出問題，就是訴訟費(fèi)用過高以及征收依據(jù)和分擔(dān)的非合理性。這一問題嚴(yán)重制約著當(dāng)事人訴權(quán)的充分行使。鑒于訴訟費(fèi)用收費(fèi)辦法由法院自定自收的做法不合適，并且訴訟費(fèi)用涉及到對(duì)當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)的征收，宜有法律明文規(guī)定，因此，此次的專家建議稿增加了訴訟費(fèi)用一章，對(duì)訴訟費(fèi)用的范圍、預(yù)交、負(fù)擔(dān)以及對(duì)經(jīng)濟(jì)困難當(dāng)事人的訴訟救助作出了較為詳細(xì)的規(guī)定。

另外，針對(duì)訴訟費(fèi)用過高而阻礙當(dāng)事人訴權(quán)行使的情況，建議稿降低了訴訟費(fèi)的征收比例，建議稿還明確規(guī)定適用簡(jiǎn)易程序、小額程序以及當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議的案件，訴訟費(fèi)用減半征收；對(duì)交納訴訟費(fèi)用有困難的，增設(shè)了訴訟救助一節(jié)。

針對(duì)上述問題，傅郁林認(rèn)為：“在我國為了保障公民獲得有效的司法救濟(jì)，僅僅依靠統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、降低訴訟費(fèi)用、增加司法投入的舉措，尚不足以從根本上掃除公民行使訴權(quán)的經(jīng)濟(jì)障礙。為此，改革與完善與民事訴訟費(fèi)用制度相關(guān)的周邊制度成了實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人訴權(quán)保障的第二位選擇?！?

建立三審程序保障法律統(tǒng)一適用

我國目前實(shí)行的司法制度是四級(jí)（初級(jí)法院、中級(jí)法院、高級(jí)法院和最高法院四級(jí)）兩審（一審和二審）終審制。大量案件的審理在中級(jí)法院即告終止。由于終審法院級(jí)別低，往往難以擺脫地方保護(hù)主義的困擾，同時(shí)，由于審級(jí)較低，案件質(zhì)量也難以保證。為彌補(bǔ)兩審終審制在審級(jí)方面的先天缺陷，審判監(jiān)督程序被頻繁啟動(dòng)，導(dǎo)致“終審不終”，動(dòng)搖了法院和法律的權(quán)威性，兩審終審制也名存實(shí)亡。

而且，在司法實(shí)踐中，法院經(jīng)常碰到法律沖突問題，不同的法律規(guī)定有沖突，地方的法規(guī)與法律有沖突，甚至還有下位法違反和修改上位法的情況。

“因此，我們的建議稿提出建立一個(gè)法律審程序即三審程序。這一程序是有條件的三審制，是在法律‘有問題’時(shí)，即法律規(guī)定相互發(fā)生沖突時(shí)，才由級(jí)別比較高的法院來對(duì)法律的沖突進(jìn)行處理，以達(dá)到統(tǒng)一法律適用的目的?！?/span>教授介紹說，“我國現(xiàn)行的兩審終審制不利于充分發(fā)揮四級(jí)法院的整體功能和實(shí)現(xiàn)四級(jí)法院各自不同的價(jià)值目標(biāo)，特別是我國啟動(dòng)再審程序存在立法空白，以審判監(jiān)督制度彌補(bǔ)二審的不足，導(dǎo)致‘終審不終’，動(dòng)搖了法院和法律的權(quán)威性。建立三審制度，保障法律的統(tǒng)一適用，從全局的高度出發(fā)，增加社會(huì)的整體正義。”

“我特別要強(qiáng)調(diào)的是三審并非改變二審終審制。專家建議稿中的三審僅僅是一個(gè)法律審。”傅郁林談到三審問題時(shí)，首先澄清了目前一些人對(duì)三審制度的誤解。她介紹說：“目前建立三審程序的呼聲很高，然而一種錯(cuò)誤的觀念認(rèn)為三審程序可以取代再審程序。事實(shí)上，我們主張應(yīng)當(dāng)‘以二審終審為原則，以三審為例外’。必須指出，三審程序以解決法律沖突和創(chuàng)制法律規(guī)則為基本功能，解決立法、司法解釋尚未解決的問題，屬于‘大、難、要、新’的案件。再審程序則是全面糾正司法錯(cuò)誤———在實(shí)踐中主要是事實(shí)錯(cuò)誤。三審與起訴和上訴不同，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法院的實(shí)質(zhì)審查。”

傅郁林認(rèn)為，建立三審程序的目的是使得整個(gè)司法結(jié)構(gòu)在技術(shù)上安排更合理，從而優(yōu)化二審程序并強(qiáng)化一審程序功能，從根本上減少司法錯(cuò)誤，進(jìn)而減少尋求再審的需要，同時(shí)從根本上增加司法信用和司法權(quán)威，最終從根本上減少對(duì)尋求再審的刺激。與會(huì)專家普遍認(rèn)為，雖然此次建議稿還有很多不足之處，但建議稿推動(dòng)了民事訴訟法修訂的立法進(jìn)程，帶動(dòng)了學(xué)界、司法界、民間對(duì)民事訴訟法的關(guān)注和研究，有利于我國民事訴訟法的發(fā)展。