審理工傷保險行政案件的六大問題
法制日報 2008-03-31 楊臨萍

　　隨著現(xiàn)代化工業(yè)的產(chǎn)生發(fā)展，如何賠償或補(bǔ)償工傷事故后勞動者的損失或工傷待遇，避免減少工傷事故，解決勞資矛盾，成為工業(yè)化國家面臨的重大社會問題。
　　工傷認(rèn)定四步曲，前提為存在勞動關(guān)系，其次工傷認(rèn)定，再次勞動能力鑒定，最后為工傷待遇。
　　離退休人員與現(xiàn)工作單位之間的聘用關(guān)系認(rèn)定為勞動關(guān)系，離退休人員在受聘期間因工受傷應(yīng)適用《工傷保險條例》。
　
　　中國已經(jīng)步入社會法之年，社會法的核心在于社會給付，公民受益，維護(hù)社會公共利益，保護(hù)弱勢群體利益，以社會安全和社會公平為要旨，關(guān)注民生以推進(jìn)社會公平正義，達(dá)到社會團(tuán)結(jié)。
　　政府對公民提供生存照顧的物質(zhì)幫助擴(kuò)大至公民社會福利和公共服務(wù)，從事后法律救濟(jì)發(fā)展至事前規(guī)范政府公共政策的決策過程，以符合社會法治國家法的公平正義原則和法的安定性原則，滿足民生所需。
　　我國目前正在抓緊修改《工傷保險條例》，在現(xiàn)行工傷保險法律框架下，審理工傷保險行政案件需注意以下若干問題。

　　問題一：工傷認(rèn)定的前提
　　工傷認(rèn)定四步曲，前提為存在勞動關(guān)系，其次工傷認(rèn)定，再次勞動能力鑒定，最后為工傷待遇。如在司法實踐中，我們遇到車輛掛靠其他單位經(jīng)營，車輛實際所有人聘用的司機(jī)工作中傷亡能否認(rèn)定為工傷的請示問題。一種意見認(rèn)為，司機(jī)與掛靠單位之間形成了事實勞動關(guān)系，應(yīng)認(rèn)定為工傷；另一種意見認(rèn)為，司機(jī)與掛靠單位之間未形成事實勞動關(guān)系，不應(yīng)認(rèn)定為工傷。
　　本案爭執(zhí)的焦點為司機(jī)與車隊是否形成勞動關(guān)系，如果形成勞動關(guān)系則屬于工傷，不屬于勞動關(guān)系則不屬于工傷。
　　根據(jù)《工傷保險條例》第61條關(guān)于“本條例所稱職工，是指與用人單位存在勞動關(guān)系(包括事實勞動關(guān)系)的各種用工形式、各種用工期限的勞動者”的規(guī)定，參照勞動和社會保障部勞社部發(fā)(2005)12號《關(guān)于確立勞動關(guān)系有關(guān)事項的通知》關(guān)于“用人單位招用勞動者未訂立書面勞動合同，但同時具備下列情形的，勞動關(guān)系成立：1、用人單位和勞動者符合法律、法規(guī)規(guī)定的主體資格；2、用人單位依法制定的各項勞動規(guī)章制度適用于勞動者，勞動者受用人單位的勞動管理，從事用人單位安排的有報酬的勞動；3、勞動者提供的勞動是用人單位業(yè)務(wù)的組成部分”的規(guī)定，司機(jī)與車隊之間關(guān)系符合第一項，第二項從表象看似不符，但實質(zhì)可以推定為間接的適用于勞動者司機(jī)。
　　雖然司機(jī)為車輛所有人聘用，但車輛所有人以掛靠車隊名義對外運營，車輛所有人在車輛運營中使用的人員，應(yīng)視為掛靠車隊的人員，自當(dāng)受用人單位各項規(guī)章制度的制約，間接從事用人單位安排有報酬的勞動。如此，也就符合第三項勞動者提供的勞動是用人單位的組成部分。
　　鑒此，可以認(rèn)為車輛所有人將車輛掛靠其他單位，并以掛靠單位名義運營，車輛所有人在車輛運營中使用的人員，應(yīng)視為與車輛掛靠單位形成勞動關(guān)系。
　　理由為：第一，車輛所有人以掛靠單位名義運營，屬于對運輸許可的借用或租用，違反了《道路運輸條例》和《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定，其經(jīng)營行為屬于非法經(jīng)營，車輛所有人不屬于合法的用工主體，其招用的司機(jī)與車輛掛靠單位形成了勞動關(guān)系，用工主體責(zé)任應(yīng)當(dāng)由掛靠單位承擔(dān)；第二，車輛所有人與掛靠單位之間簽訂的“掛靠期間發(fā)生事故或其他原因造成的損失均由車輛所有人自負(fù)”的協(xié)議不能對抗第三人，其非法經(jīng)營行為不受法律保護(hù)，更不能對抗第三人的合法權(quán)益；第三，《勞動法》、《勞動合同法》和《工傷保險條例》的立法宗旨均為保護(hù)勞動者的合法權(quán)益，保護(hù)弱勢群體的利益。
　　當(dāng)然并不是不保護(hù)用人單位的利益，用人單位的利益必須是合法情形，該請示中的掛靠行為屬于違法行為，自當(dāng)予以規(guī)范，而不能使規(guī)避法律的行為得到支持。

　　問題二：關(guān)于離退休人員與新工作單位之間是否構(gòu)成勞動關(guān)系以及工作時間內(nèi)受傷是否適用《工傷保險條例》的問題
　　離退休人員領(lǐng)取基本養(yǎng)老金后受聘于新工作單位并經(jīng)勞動局同意登記參加了工傷保險，在工作期間發(fā)生交通事故傷亡，新單位向勞動局提出工傷認(rèn)定申請。
　　勞動局形成不同意見。一種意見認(rèn)為，我國民法和勞動法分屬不同的部門法，雇傭關(guān)系屬民法調(diào)整，勞動關(guān)系屬勞動法調(diào)整。離退休人員與新工作單位的關(guān)系認(rèn)定為雇傭關(guān)系，在受聘期間因工受傷不適用《工傷保險條例》，可建議當(dāng)事人提起民事訴訟。另一種意見認(rèn)為，憲法規(guī)定了公民有勞動的權(quán)利義務(wù)，現(xiàn)行法律只對勞動者年齡的下限作出規(guī)定，對勞動者年齡的上限未作規(guī)定，不能因其離退休職工就否定其勞動身份。
　　根據(jù)《工傷保險條例》第2條和第61條的規(guī)定，參照勞動部《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見》第2條關(guān)于“中國境內(nèi)的企業(yè)、個體經(jīng)濟(jì)組織與勞動者之間，只要形成勞動關(guān)系，即勞動者事實上已成為企業(yè)、個體經(jīng)濟(jì)組織的成員，并為其提供有償勞動，適用勞動法”的規(guī)定，離退休人員與新工作單位之間簽訂的聘用合同符合用人單位與勞動者之間訂立的勞動合同的要件。
　　其次，參照勞動部《關(guān)于實行勞動合同制度若干問題的通知》(勞部發(fā)[1996]354號)第13條關(guān)于“已享受養(yǎng)老保險待遇的離退休人員被再次聘用時，用人單位應(yīng)與其簽訂書面協(xié)議，明確聘用期內(nèi)的工作內(nèi)容、報酬、醫(yī)療、勞動待遇等權(quán)利義務(wù)”的規(guī)定和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、人事科技部、勞動保障部、解放軍總政治部、中國科協(xié)關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮離退休專業(yè)技術(shù)人員作用的意見》(中辦發(fā)〔2005〕9號文件)關(guān)于“離退休專業(yè)人員受聘工作期間，因工作發(fā)生職業(yè)傷害的，應(yīng)由聘用單位參照工傷保險的相關(guān)待遇妥善處理；因工作發(fā)生職業(yè)傷害與聘用單位發(fā)生爭議的，可通過民事訴訟處理；與聘用單位之間因履行聘用合同發(fā)生爭議的，可通過人事或勞動爭議仲裁渠道解決”的規(guī)定，離退休人員與企業(yè)之間簽訂的聘用合同，符合勞動者與用人單位之間關(guān)系的表象，且具體規(guī)定沒有明確將離退休人員再聘新單位排除在勞動合同之外，排除在工傷保險范圍之外。
　　第三，離退休專業(yè)人員受聘工作期間，因工作發(fā)生職業(yè)傷害的，應(yīng)由聘用單位參照工傷保險的相關(guān)待遇妥善處理。第四，必須考慮該案特殊性在于受聘單位已經(jīng)為其繳納了工傷保險，且工傷保險勞動部門不僅沒有拒絕而且予以接受，當(dāng)離退休人員與現(xiàn)工作單位形成勞動關(guān)系表象并在工作期間內(nèi)發(fā)生工傷，理當(dāng)享受工傷保險待遇。
　　鑒此，根據(jù)《工傷保險條例》第2條、第61條等有關(guān)規(guī)定，離退休人員受聘于新工作單位，新工作單位已經(jīng)為其繳納了工傷保險費，其在受聘期間因工作受到事故傷害的，應(yīng)當(dāng)適用《工傷保險條例》的有關(guān)規(guī)定處理。
　
　　問題三：職工外出學(xué)習(xí)休息期間受到他人傷害是否應(yīng)認(rèn)定為工傷？
　　單位委派職工外出學(xué)習(xí)，在指定的學(xué)習(xí)休息宿舍被他人無故毆打致傷，在獲得民事賠償后的法定期間向勞動和社會保障局提出工傷認(rèn)定申請。職工外出學(xué)習(xí)休息期間受到他人傷害應(yīng)否認(rèn)定為工傷問題形成不同意見。一種意見認(rèn)為，不符合工傷保險條例規(guī)定的“由于工作原因受到傷害”，不屬于工傷；另一種意見認(rèn)為，休息也是學(xué)習(xí)的組成部分，且休息場所為學(xué)校提供，屬于工傷。
　　問題的焦點在于如何理解《工傷保險條例》第14條和第16條的規(guī)定以及相關(guān)關(guān)系，特別是對勞動法、勞動合同法和工傷保險條例宗旨的理解。首先，《工傷保險條例》第14條第5項中規(guī)定“因工外出期間，由于工作原因受到傷害或者發(fā)生事故下落不明的”應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。職工受單位委派到外地學(xué)習(xí)，在外學(xué)習(xí)、旅途、休息、就餐等過程中發(fā)生傷害，均屬于由于工作原因受到傷害，在學(xué)習(xí)安排的法定宿舍受到他人傷害，應(yīng)視為因工作原因受到傷害；其次，《工傷保險條例》第16條規(guī)定：“職工有下列情形之一的，不得認(rèn)定為工傷或者視同工傷：1、因犯罪或者違反治安管理傷亡的；2、醉酒導(dǎo)致傷亡的；3、自殘或者自殺的?！贝藯l排除工傷的情形均為受害人自身原因?qū)е聜霭l(fā)生，本案不屬于排除工傷的法定情形；再次，根據(jù)勞動法第1條和勞動合同法第1條以及《工傷保險條例》第1條的規(guī)定，可以明確得出法律法規(guī)的立法宗旨就是保護(hù)勞動者的合法權(quán)益，保護(hù)職工的合法權(quán)益，在勞動關(guān)系上遵循勞動者利益優(yōu)先保護(hù)的原則，其實質(zhì)的法魂為勞動者的權(quán)利保障法。
　　故職工受單位指派外出學(xué)習(xí)期間，在學(xué)習(xí)單位安排的休息場所休息時受到他人傷害的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。

　　問題四：關(guān)于工傷認(rèn)定申請受理時限和法律溯及力問題？
　　企業(yè)司機(jī)受單位指派駕車外出失蹤，法院民事判決宣告失蹤司機(jī)死亡，司機(jī)家屬在法院宣告死亡之日起一年內(nèi)向勞動保障部門遞交《工傷認(rèn)定受理申請書》申請工傷認(rèn)定。勞動保障部門以該申請已超過受理時限為由作出不予受理工傷認(rèn)定申請決定書。對工傷認(rèn)定申請是否超過受理時限有兩種意見：一種意見認(rèn)為，判決宣告死亡日期是失蹤司機(jī)死亡日期，司機(jī)家屬的工傷認(rèn)定申請沒有超過受理時限；另一種意見認(rèn)為，失蹤司機(jī)下落不明之日是申請時效起算時間，司機(jī)家屬的工傷認(rèn)定申請已超過受理時限。
　　一般法律適用規(guī)則是法不溯及既往，工傷保險條例自2004年1月1日實施，對以往的工傷認(rèn)定不溯及既往，但由于該條例的法魂是保護(hù)勞動者合法權(quán)益，職工利益優(yōu)先，溯及既往原則將更有利于保護(hù)勞動者的合法權(quán)益，所以規(guī)定條例施行前已受到事故傷害或者患職業(yè)病的職工尚未完成工傷認(rèn)定的，按照該條例的規(guī)定執(zhí)行，也就是遵循了法不溯及既往原則的例外規(guī)則從新從優(yōu)法律適用規(guī)則。失蹤司機(jī)事件發(fā)生于條例生效之前，但從法院宣告死亡之日起尚未完成工傷認(rèn)定，故仍應(yīng)適用條例的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行工傷認(rèn)定。

　　問題五：如何適用《工傷保險條例》第53條的復(fù)議前置原則？
　　《工傷保險條例》第53條規(guī)定：“有下列情形之一的，有關(guān)單位和個人可以依法申請行政復(fù)議；對復(fù)議決定不服的，可以依法提起行政訴訟：1、申請工傷認(rèn)定的職工或者其直系親屬、該職工所在單位對工傷認(rèn)定結(jié)論不服的；2、用人單位對經(jīng)辦機(jī)構(gòu)確定的單位繳費費率不服的；3、簽訂服務(wù)協(xié)議的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、輔助器具配置機(jī)構(gòu)認(rèn)為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)未履行有關(guān)協(xié)議或者規(guī)定的；4、工傷職工或者其直系親屬對經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定的工傷保險待遇有異議的?！?
　　該條適用涉及三個法律問題：第一，有關(guān)單位和個人可以依法申請行政復(fù)議中的“可以”，從立法本意上是“應(yīng)當(dāng)”申請行政復(fù)議，即實行復(fù)議前置原則，窮盡行政救濟(jì)。為何此處不用有關(guān)單位和個人“應(yīng)當(dāng)”依法申請行政復(fù)議，是避免產(chǎn)生似乎鼓勵單位或個人必須申請行政復(fù)議，因為單位或個人是否申請行政復(fù)議是其權(quán)利而不是義務(wù)；第二，根據(jù)行政訴訟法第37條關(guān)于“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定”，結(jié)合工傷保險條例第53條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)作出的工傷認(rèn)定決定、單位繳費費率決定、認(rèn)定簽訂服務(wù)協(xié)議的醫(yī)療等機(jī)構(gòu)未履行有關(guān)協(xié)議或者規(guī)定決定、工傷保險待遇決定不服，未經(jīng)過行政復(fù)議，直接提起行政訴訟的，人民法院不予受理。即復(fù)議前置的僅前述四種具體行政行為；第三，除了前述四種具體行政行為以外，公民、法人或其他組織對工傷認(rèn)定不予受理等其他有關(guān)具體行政行為不服，直接提起行政訴訟并符合其他起訴條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。

　　問題六：因第三人造成工傷的職工在獲得民事賠償后是否還可以獲得工傷保險補(bǔ)償？
　　因用人單位以外的第三人侵權(quán)造成職工人身損害同時又構(gòu)成工傷的，職工向第三人申請侵權(quán)賠償后向勞動保障部門申請工傷保險補(bǔ)償，職工是否可以獲得工傷保險補(bǔ)償？該問題目前在國內(nèi)尚無法律明文規(guī)定，實踐中有不同的做法，關(guān)鍵涉及工傷保險與人身損害賠償存在法律競合關(guān)系。國際上一般有四種類型：一為取代式，由工傷侵權(quán)取代民事侵權(quán)賠償，工傷者只能請求工傷補(bǔ)償，而不能向侵權(quán)人請求民事賠償；二為選擇式，工傷者在工傷保險與人身損害賠償中選擇一種請求；三為兼得式，工傷者即可獲得工傷保險又可獲得人身損害賠償。四為互補(bǔ)式，兩種請求所得數(shù)額不超過實際損失。
　　我國因第三人造成工傷的職工或其親屬在獲得民事賠償后還可以獲得工傷保險補(bǔ)償。根據(jù)安全生產(chǎn)法第48條關(guān)于“因生產(chǎn)安全事故受到損害的從業(yè)人員，除依法享有工傷社會保險外，依照有關(guān)民事法律尚有獲得賠償?shù)臋?quán)利的，有權(quán)向本單位提出賠償要求”的規(guī)定和職業(yè)病防治法第52條關(guān)于“職業(yè)病病人除依法享有工傷社會保險外，依照有關(guān)民事法律，尚有獲得賠償?shù)臋?quán)利的，有權(quán)向用人單位提出賠償要求”的規(guī)定，職工受到傷害屬于工傷，侵權(quán)人為單位本身的，職工在獲得工傷保險補(bǔ)償后，可以就未獲全部補(bǔ)償部分再向所屬單位提起賠償主張。該規(guī)定的前提是工傷者是本單位的職工，并受到特別法規(guī)定的單位的安全事故和職業(yè)病。
　　侵權(quán)者不是職工所在單位，而是單位之外的第三人造成職工傷亡的，第三人已經(jīng)承擔(dān)民事侵權(quán)賠償責(zé)任，工傷者能否獲得工傷保險補(bǔ)償。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理人身賠償案件適用法律若干問題的解釋》第12條的規(guī)定，并參照最高法院副院長黃松有就該司法解釋所進(jìn)行的闡釋，如果勞動者受工傷是第三人的侵權(quán)行為造成，第三人不能免除民事賠償責(zé)任。例如職工因工出差遭遇交通事故，工傷職工雖然享有工傷保險待遇，但對交通肇事者負(fù)有責(zé)任的第三人仍應(yīng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任。即工傷職工即可獲得工傷保險待遇，也可獲得因第三人侵權(quán)所承擔(dān)的民事賠償責(zé)任。因第三人侵權(quán)造成工傷的，其侵權(quán)賠償責(zé)任不能因工傷保險而免除。侵權(quán)賠償責(zé)任屬于民法范疇，工傷保險補(bǔ)償屬于社會法范疇，兩者并行不悖。
　　兼得式有可能造成賠償加補(bǔ)償?shù)臄?shù)額大于工傷職工實際損失，有可能造成在單位受到傷害的職工和在交通道路上受到傷害的職工賠償或補(bǔ)償數(shù)額不平等，這也是世界大多數(shù)國家采取互補(bǔ)式的原因所在。由于目前法律尚無明文規(guī)定，故建議立法機(jī)關(guān)在正在制定的《社會保險法》中予以明確，協(xié)調(diào)處理好工傷保險補(bǔ)償和民事賠償?shù)年P(guān)系。目前仍應(yīng)遵循安全生產(chǎn)法和職業(yè)病防治法以及最高法院司法解釋的有關(guān)規(guī)定，因第三人造成工傷的職工或其親屬，從第三方獲得民事賠償后，還可以按照《工傷保險條例》第37條的規(guī)定，向工傷保險機(jī)構(gòu)申請工傷保險待遇補(bǔ)償。

　　■相關(guān)鏈接：
　　德國1884年通過的《工傷事故保險法》開創(chuàng)了世界工傷社會保險立法的先河。
　　隨后，法國、瑞典、美國、英國等西方主要工業(yè)國相繼進(jìn)行了本國工傷保險立法。工傷保險成為國家對勞動者履行的社會責(zé)任，國家根據(jù)社會國家原則為大眾謀求體面的生存必需，即人人享有生命權(quán)和身體不受侵害的權(quán)利。
　　工傷保險從產(chǎn)生到發(fā)展已有一個多世紀(jì)，就工傷保險的發(fā)展趨勢有如下特點：工傷保險的覆蓋范圍呈現(xiàn)一種逐步擴(kuò)大的態(tài)勢，受益人從企業(yè)逐步擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)、自雇者等；工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)逐漸擴(kuò)大，大多數(shù)國家均將職業(yè)病的認(rèn)定納入工傷；工傷保險制度設(shè)計突出體現(xiàn)對受害人的保護(hù)，對受害人提供及時和較為充分的補(bǔ)償；隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，強(qiáng)調(diào)預(yù)防的作用，注重提供康復(fù)服務(wù)。
　　(作者系最高人民法院行政庭副庭長)