監(jiān)督法是一部重要法律

　　監(jiān)督法是一部重要法律，是對(duì)我國(guó)人民代表大會(huì)制度的重要完善。為什么這么講？因?yàn)閼椃ㄙx予人大兩項(xiàng)職權(quán)，一是立法，一是監(jiān)督。這兩項(xiàng)職權(quán)的行使都需要有相應(yīng)的法律使之制度化、規(guī)范化、程序化。在立法權(quán)的行使方面，2000年我國(guó)出臺(tái)了一部立法法，全面規(guī)范了各個(gè)立法主體的立法行為，從立法權(quán)限的劃分，到立法程序、立法監(jiān)督都作出了規(guī)范。立法法對(duì)廣東，特別是對(duì)深圳具有獨(dú)特的意義，在全國(guó)人大已經(jīng)賦予深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的前提下，立法法又賦予了深圳和廣州一樣的較大市的立法權(quán)。立法法的出臺(tái)規(guī)范了立法權(quán)的行使。在監(jiān)督權(quán)的行使方面，盡管這20多年各級(jí)人大都在積極地進(jìn)行探索，并積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)，但是始終沒有一部國(guó)家的法律作出統(tǒng)一的規(guī)范。從這個(gè)意義上講，這次監(jiān)督法的出臺(tái)，是對(duì)我們國(guó)家的根本政治制度——人民代表大會(huì)制度的重要完善。

　　監(jiān)督法的制定工作歷時(shí)20年，經(jīng)歷了實(shí)踐——認(rèn)識(shí)——再實(shí)踐——再認(rèn)識(shí)的過程。人民群眾和社會(huì)各界對(duì)監(jiān)督法的期望值很高，希望監(jiān)督法把什么問題都能管起來(lái)。實(shí)際上，人大的監(jiān)督工作只是黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的一個(gè)組成部分。人大監(jiān)督盡管是國(guó)家最高層次的監(jiān)督，但并不意味著人大監(jiān)督可以涵蓋和吸收其他所有監(jiān)督形式，人大監(jiān)督與其他監(jiān)督形式也不是主從關(guān)系。經(jīng)過多年努力，我們已經(jīng)建立了黨內(nèi)監(jiān)督制度，以解決違犯黨紀(jì)的問題；已經(jīng)建立了行政監(jiān)督制度，以解決違犯政紀(jì)的問題；已經(jīng)建立了司法監(jiān)督制度，以解決違犯法紀(jì)的問題；在司法訴訟中，有司法機(jī)關(guān)相互間的監(jiān)督，有上下級(jí)法院的審級(jí)監(jiān)督，有檢察院的法律監(jiān)督。此外，還有政協(xié)民主監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督，等等。這些監(jiān)督制度，同人大監(jiān)督制度一起，共同構(gòu)成了黨和國(guó)家監(jiān)督體系。這個(gè)監(jiān)督體系是全方位、多層次的，實(shí)踐證明是符合我國(guó)的國(guó)情和實(shí)際、行之有效的。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，把各方面的監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，形成監(jiān)督合力，充分發(fā)揮黨和國(guó)家監(jiān)督體系的整體功能，才能提高監(jiān)督實(shí)效，切實(shí)解決問題。

　　作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，人大監(jiān)督什么？這是制定監(jiān)督法必須研究清楚的問題。依據(jù)憲法有關(guān)規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)所進(jìn)行的監(jiān)督總的來(lái)說(shuō)是兩種，一是工作監(jiān)督，一是法律監(jiān)督。所謂工作監(jiān)督，是指通過聽取和審議政府和法院、檢察院的工作報(bào)告和執(zhí)法檢查，對(duì)“一府兩院”的工作進(jìn)行監(jiān)督。所謂法律監(jiān)督，是指通過對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一。這是人大常委會(huì)監(jiān)督工作的主要內(nèi)容。人大及其常委會(huì)行使國(guó)家權(quán)力的特點(diǎn)是只作決定，而自身并不具體執(zhí)行。政府是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，要依法行政。法院、檢察院是司法機(jī)關(guān)，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，要公正司法。人大常委會(huì)對(duì)政府和法院、檢察院進(jìn)行監(jiān)督，目的在于確保憲法和法律得到正確實(shí)施，確保行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使，確保公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得到尊重和維護(hù)。人大常委會(huì)如果不把工作監(jiān)督和法律監(jiān)督搞好，就會(huì)失職；如果具體辦理依法應(yīng)由政府和法院、檢察院辦理的事情，就會(huì)越權(quán)。人大常委會(huì)對(duì)政府和法院、檢察院進(jìn)行監(jiān)督，既不能失職，又不能越權(quán)。這是人大監(jiān)督在黨和國(guó)家整個(gè)監(jiān)督體系中的準(zhǔn)確定位。認(rèn)識(shí)統(tǒng)一了，監(jiān)督法的制定工作在本屆全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)入了較快的軌道，于2006年8月27日通過。

監(jiān)督法的調(diào)整范圍是規(guī)范人大常委會(huì)的監(jiān)督工作

　　由于各方面對(duì)人大監(jiān)督在黨和國(guó)家整個(gè)監(jiān)督體系中的位置研究清楚了，對(duì)人大監(jiān)督的地位和作用、人大監(jiān)督的內(nèi)容認(rèn)識(shí)統(tǒng)一了，這次通過的監(jiān)督法簡(jiǎn)潔明了，只有9章48條，為了便于記憶，可以把它概括為三個(gè)部分。第一部分是總則，第二部分是人大常委會(huì)的經(jīng)常性監(jiān)督工作，第三部分是人大常委會(huì)的非經(jīng)常性監(jiān)督工作。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　第一部分，總則。主要規(guī)范兩個(gè)內(nèi)容，一是監(jiān)督法的調(diào)整范圍，二是人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)必須遵循的基本原則。

　　關(guān)于監(jiān)督法的調(diào)整范圍，明確為規(guī)范常委會(huì)的監(jiān)督工作，而不是代表大會(huì)的監(jiān)督工作。在起草監(jiān)督法的過程中，曾經(jīng)確定本法既規(guī)范各級(jí)人大的監(jiān)督工作，也規(guī)范各級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作。最后確定本法只規(guī)范各級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作。作出這樣的改動(dòng)，主要考慮是，人民代表大會(huì)每年通常只開一次會(huì)，不可能對(duì)政府和法院、檢察院的工作實(shí)施經(jīng)常性的監(jiān)督。依據(jù)憲法有關(guān)規(guī)定，對(duì)政府和法院、檢察院工作實(shí)施經(jīng)常性監(jiān)督的職權(quán)是由人大常委會(huì)行使的。同時(shí)，這些年各地方為加強(qiáng)人大監(jiān)督工作所進(jìn)行的探索和迫切需要加以規(guī)范的，也集中在如何加強(qiáng)和完善人大常委會(huì)對(duì)政府和法院、檢察院工作的監(jiān)督問題上。因此，制定各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法，對(duì)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作加以規(guī)范，更為切合實(shí)際。

　　關(guān)于人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)必須遵循的基本原則，歸納起來(lái)有5條:堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、集體行使職權(quán)、依法行使職權(quán)、接受人民代表大會(huì)監(jiān)督以及公開原則。

　　第一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。這是人大常委會(huì)工作包括監(jiān)督工作中必須始終不渝遵循的政治原則，是必須遵循的基本原則的核心。第二，堅(jiān)持依法行使職權(quán)。按照憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使監(jiān)督職權(quán)，是人大常委會(huì)在監(jiān)督工作中必須遵循的法制原則。第三，堅(jiān)持集體行使權(quán)力。各級(jí)人大常委會(huì)按照民主集中制的原則，集體行使監(jiān)督職權(quán)，是人大常委會(huì)在監(jiān)督工作中必須遵循的組織原則。政治原則、法制原則、組織原則是人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)必須遵循的最重要、最基本的原則。第四，堅(jiān)持人民代表大會(huì)對(duì)人大常委會(huì)的監(jiān)督。各級(jí)人大常委會(huì)是本級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。因此，各級(jí)人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的情況，應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告，接受監(jiān)督。人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的情況，都要向本級(jí)人大代表通報(bào)。第五，公開原則。對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，是一切國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)準(zhǔn)則。公開原則是把人大常委會(huì)的監(jiān)督工作置于人民群眾監(jiān)督之下的重要保證。因此，各級(jí)人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的情況，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。

人大常委會(huì)的工作監(jiān)督必須“抓大放小”

　　第二部分，人大常委會(huì)的經(jīng)常性監(jiān)督工作。主要規(guī)范兩個(gè)內(nèi)容，一是工作監(jiān)督，一是法律監(jiān)督。

　　關(guān)于工作監(jiān)督。第一，對(duì)“一府兩院”專項(xiàng)工作的監(jiān)督?！耙桓畠稍骸钡墓ぷ骱芊敝?，涉及面很廣，人大常委會(huì)的監(jiān)督不可能事無(wú)巨細(xì)，什么都管。什么都管，勢(shì)必什么也管不好，也管不了，也不利于充分發(fā)揮“一府兩院”的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。甚至可能對(duì)“一府兩院”的工作造成不必要的干擾，影響工作效率。所以人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)，必須學(xué)會(huì)“抓大放小”。錦濤同志指出，人大應(yīng)該把關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的問題作為監(jiān)督重點(diǎn)(這就是“抓大”)，綜合運(yùn)用聽取和審議工作報(bào)告、執(zhí)法檢查等形式，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)帶有普遍性、傾向性問題的監(jiān)督，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督工作的針對(duì)性和實(shí)效性。監(jiān)督法規(guī)定，人大常委會(huì)每年要從六個(gè)渠道來(lái)選擇關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，有計(jì)劃地安排聽取和審議“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告，也就是通常說(shuō)的“工作評(píng)議”。這六個(gè)渠道是:第一，在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題；第二，本級(jí)人大代表反映的比較集中的問題；第三，本級(jí)常委會(huì)組成人員提出的比較集中的問題；第四，專門委員會(huì)、工作委員會(huì)調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的比較突出的問題；第五是人民來(lái)信來(lái)訪中集中反映的問題；第六，社會(huì)普遍關(guān)注的問題。從這六個(gè)渠道反映出來(lái)的問題，一定是黨的六中全會(huì)決定中提出的“人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題”，針對(duì)這些問題實(shí)施經(jīng)常性監(jiān)督，一定會(huì)受到社會(huì)廣泛關(guān)注和人民群眾的歡迎；同時(shí)，把對(duì)有關(guān)部門主管領(lǐng)導(dǎo)干部的工作業(yè)績(jī)和存在問題寓于工作評(píng)議中，實(shí)際上也體現(xiàn)了對(duì)人大及其常委會(huì)選舉或任命的“一府兩院”的干部履行職責(zé)的監(jiān)督，這樣就把對(duì)工作的監(jiān)督和對(duì)人的監(jiān)督很好地結(jié)合了起來(lái)。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　第二，對(duì)計(jì)劃和預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督。這次監(jiān)督法比較有新意的是明確了常委會(huì)對(duì)決算草案和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告審查的重點(diǎn)，這在過去法律都沒有規(guī)定。重點(diǎn):一是預(yù)算收支平衡情況，二是重點(diǎn)支出的安排和資金到位情況，三是預(yù)算超收收入的安排和使用情況，四是部門預(yù)算制度建立和執(zhí)行情況，五是向下級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付情況，六是本級(jí)人民代表大會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)預(yù)算的決議的執(zhí)行情況。除了明確這六個(gè)方面的審查重點(diǎn)以外，還做了兩個(gè)特別規(guī)定，一是對(duì)中央的，一是對(duì)地方的。對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)，要求還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查國(guó)債余額的情況；對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)，要求還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金的安排和使用情況。監(jiān)督法明確了上述重點(diǎn)，使我們?cè)趯彶闆Q算草案和預(yù)算執(zhí)行情況時(shí)更有操作性。

“跟蹤檢查”第一次寫入國(guó)家法律

　　第三，對(duì)法律法規(guī)實(shí)施情況的監(jiān)督，即執(zhí)法檢查。關(guān)于執(zhí)法檢查各級(jí)人大都積累了很豐富的經(jīng)驗(yàn)，有了一套比較規(guī)范的做法。常委會(huì)每年抓住幾部實(shí)施當(dāng)中問題比較多，人民群眾比較關(guān)心的法律法規(guī)，集中力量深入檢查，針對(duì)法律法規(guī)實(shí)施中的主要問題，一查到底，檢查一次不夠還可以檢查第二次，所以這次監(jiān)督法里明確規(guī)定了“跟蹤檢查”，這也是第一次寫入國(guó)家的法律。監(jiān)督法還規(guī)定常委會(huì)通過執(zhí)法檢查和聽取執(zhí)法檢查報(bào)告，對(duì)法律法規(guī)實(shí)施中普遍存在的問題形成有法律約束力的審議意見，要求有關(guān)執(zhí)法部門提出整改措施，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向常委會(huì)做出整改的報(bào)告。對(duì)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重違法的典型案例要交由有關(guān)方面調(diào)查，并將調(diào)查處理結(jié)果報(bào)告常委會(huì)。同時(shí)，常委會(huì)通過對(duì)法律法規(guī)實(shí)施情況的監(jiān)督，還可以發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)本身存在的不足，及時(shí)修改。

　　監(jiān)督法規(guī)定的人大常委會(huì)的工作監(jiān)督，從內(nèi)容上講，主要是以上三個(gè)方面。

　　法律監(jiān)督的目的是保證和維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，保證憲法和法律的正確實(shí)施

　　關(guān)于法律監(jiān)督。法律監(jiān)督，是指對(duì)規(guī)范性文件是否符合憲法和法律規(guī)定進(jìn)行的監(jiān)督。規(guī)范性文件除憲法和法律外，還包括兩類:一是國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、地方人大的地方性法規(guī)、民族自治地方的自治條例和單性條例，還有國(guó)務(wù)院各部委的部門規(guī)章，以及省級(jí)政府、較大市政府的政府規(guī)章。這些規(guī)范性文件都是我國(guó)法的淵源，是社會(huì)主義法律體系的組成部分。因?yàn)槭欠ǖ臏Y源，是我們法律體系的組成部分，立法法對(duì)這一類規(guī)范性文件的備案、審查和撤銷作了詳細(xì)規(guī)定，監(jiān)督法對(duì)此只作了一銜接的規(guī)定。二是上述規(guī)范性文件之外的其他由國(guó)家機(jī)關(guān)制定的決議、決定、命令等。這些規(guī)范性文件不是我國(guó)法的淵源，但也是普遍適用的。對(duì)這一類規(guī)范性文件，監(jiān)督法重點(diǎn)規(guī)范了兩個(gè)新的內(nèi)容，一是地方層面的，一是中央層面的:

　　從地方層面講，在現(xiàn)實(shí)生活中，一些地方作出的決議、決定或者發(fā)布的命令，有些是超越職權(quán)、明顯違法的，如擅自設(shè)立審批、收費(fèi)、罰款、強(qiáng)制措施等，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的強(qiáng)制性義務(wù)。為了解決這類問題，監(jiān)督法規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查、撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的程序，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定。

　　從中央層面講，規(guī)定最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律的解釋(即司法解釋)，應(yīng)當(dāng)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案審查。在司法實(shí)踐中，兩高的司法解釋對(duì)審判、檢察工作具體應(yīng)用法律發(fā)揮了重要作用，但是卻也存在有些司法解釋與法律相抵觸的情況，人民群眾對(duì)此有較強(qiáng)烈的反映。監(jiān)督法參照立法法有關(guān)規(guī)范性文件備案審查程序的規(guī)定，對(duì)“兩高”司法解釋的備案審查程序作了具體規(guī)定。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　法律監(jiān)督的目的是保證和維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，保證憲法和法律的正確實(shí)施。法律監(jiān)督包含了立法、執(zhí)法、守法的全過程，是人大常委會(huì)監(jiān)督工作中最重要的內(nèi)容之一，在人大常委會(huì)的全部工作中居于重要地位。認(rèn)真開展法律監(jiān)督工作，對(duì)發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，具有重要意義。

　　以上所講的工作監(jiān)督和法律監(jiān)督是人大常委會(huì)的經(jīng)常性監(jiān)督工作。

　　第三部分，人大常委會(huì)的非經(jīng)常性監(jiān)督工作。這里面包括詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查和撤職案的審議和決定。這三項(xiàng)內(nèi)容都不是新概念，憲法和有關(guān)法律里都有這方面的規(guī)定，但不經(jīng)常運(yùn)用，所以稱之為非經(jīng)常性監(jiān)督工作。詢問和質(zhì)詢、撤職案的審議和決定，有關(guān)法律規(guī)定得比較明確，大家也比較熟悉。關(guān)于特定問題調(diào)查，由于過去對(duì)什么情況下可以啟動(dòng)特定問題調(diào)查法律沒有明確過，所以運(yùn)用很少，或者有的地方運(yùn)用并不恰當(dāng)。這次監(jiān)督法的新意就是把什么情況下啟動(dòng)規(guī)定清楚:各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實(shí)不清的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)。這樣規(guī)定，至少明確了要組織特定問題調(diào)查委員會(huì)，必須是這件事最后要由人大常委會(huì)作決議、決定的事，那一定是很重大的事情，而這個(gè)重大事情的事實(shí)又不太清楚，只有符合這個(gè)條件才可以啟動(dòng)特定問題調(diào)查。這比過去是一個(gè)進(jìn)步。

　　以上三個(gè)部分，即總則、經(jīng)常性監(jiān)督工作和非經(jīng)常性監(jiān)督工作，構(gòu)成了監(jiān)督法的全部?jī)?nèi)容。

　　一府兩院應(yīng)履行被監(jiān)督的義務(wù)

　　法律的生命力在于實(shí)施。監(jiān)督法規(guī)范的，不僅包括各級(jí)人大常委會(huì)如何行使監(jiān)督職權(quán)，也還包括“一府兩院”如何履行接受同級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督的義務(wù)，涉及監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關(guān)系。因此，監(jiān)督法實(shí)施后，各級(jí)人大常委會(huì)都要自覺地在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法履行監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)同級(jí)政府和法院、檢察院的監(jiān)督；“一府兩院”要忠實(shí)履行憲法和法律賦予的職責(zé)，自覺接受同級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督，依法行政、公正司法。把監(jiān)督法貫徹好、實(shí)施好，對(duì)于各級(jí)人大常委會(huì)依法行使監(jiān)督職權(quán)、健全監(jiān)督機(jī)制、加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作、更好地發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)、推進(jìn)社會(huì)主義民主法制建設(shè)、促進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定的大好局面、維護(hù)最廣大人民的根本利益，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。(作者系全國(guó)人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)、全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員，本文系根據(jù)記錄整理，小標(biāo)題為人民網(wǎng)編者所加)

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