■核心提示

　　3月14日，國內(nèi)首部以改革創(chuàng)新為主題的法規(guī)《深圳經(jīng)濟特區(qū)改革創(chuàng)新促進條例》出臺，七章44條，內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟、行政管理、文化、司法等現(xiàn)行體制改革創(chuàng)新的多個方面。

　　同時，條例作出三項特例，對符合規(guī)定的改革失敗者可免責(zé)。

　　區(qū)別于以往的經(jīng)濟體制改革，深圳此次為改革創(chuàng)新立法，旨在以政府機構(gòu)為主體，鼓勵改革創(chuàng)新，為行政體制改革“保駕護航”，并希望建設(shè)成為國內(nèi)重要的國家創(chuàng)新型城市，再做改革試驗田。


　　“高票。通過！”盡管只是四個字，劉曙光還是刻意地頓了頓，緩緩宣布。

　　臺下的議論戛然而止。短暫的沉寂之后，掌聲響徹會場。

　　3月14日下午，深圳市四屆人大常委會第五次會議現(xiàn)場，國內(nèi)首部以改革創(chuàng)新為主題的法規(guī)——《深圳經(jīng)濟特區(qū)改革創(chuàng)新促進條例》（以下簡稱《改革條例》）獲審議通過。

　　與此之際，全國兩會期間，胡錦濤、溫家寶分別重申“毫不動搖推動改革”，溫家寶并在政府工作報告中87次高論改革，同時，在“十一五”規(guī)劃綱要中也安排專章闡述“深化體制改革”。

　　國內(nèi)眾多評論認(rèn)為，中國的改革再次走到歷史的十字路口，深圳立法改革之先行先試再次成為全國改革試驗窗口。

　　作為《改革條例》主要起草人，深圳市人大法制委員會副主任劉曙光認(rèn)為，深圳的創(chuàng)舉在于通過立法促進改革，使改革有章可循，并明確政府為改革主體。

　　在中國經(jīng)濟體制改革研究會會長高尚全看來，就改革立法，不僅使改革制度化、規(guī)范化，更重要的是在法律范圍內(nèi)為改革拓展了新的空間，這也是依法改革的重要標(biāo)志。

　　明確改革創(chuàng)新主體

　　《改革條例》的一大創(chuàng)舉是明確國家機關(guān)在改革創(chuàng)新中的主體地位

　　“一部地方性法規(guī)能引起如此關(guān)注，實出意料?！?月17日，劉曙光在接受本報記者電話采訪時坦言壓力很大。

　　這部定于今年7月1日實施的《改革條例》，共七章44條，包括工作職能、基本程序、公眾參與、激勵監(jiān)督等；內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟、行政管理、文化和社會管理、司法等現(xiàn)行體制改革創(chuàng)新的多個方面。

　　同時，《改革條例》明確聽征制度，規(guī)定涉及科教文衛(wèi)、環(huán)境、交通、治安等方面的重大改革創(chuàng)新，主管部門必須舉行聽證會。

　　對改革程序做出的硬性規(guī)定是，國家機關(guān)、公立非營利機構(gòu)和人民團體應(yīng)當(dāng)編制本單位改革創(chuàng)新中長期規(guī)劃和年度規(guī)劃。

　　對于市、區(qū)兩級政府編制的上述規(guī)劃、以及對全市經(jīng)濟社會發(fā)展有重大影響的改革創(chuàng)新方案，應(yīng)當(dāng)提請人大審批。

　　《改革條例》的一大創(chuàng)舉是明確國家機關(guān)在改革創(chuàng)新中的主體地位。

　　“條例首次將政府與改革以法定的關(guān)系確定下來。”

　　劉曙光表示，以往的改革，始終未能厘清誰為改革創(chuàng)新主體的問題，引發(fā)了一系列的“改革綜合反應(yīng)癥”。

　　同時，《改革條例》對現(xiàn)實中可能出現(xiàn)的改革與法律的沖突做了充分的考慮。

　　據(jù)其規(guī)定，如果改革創(chuàng)新涉及深圳的地方法規(guī)和政府規(guī)章，應(yīng)當(dāng)先提請制定該法規(guī)的機關(guān)修改；如果改革時效性強，需要在法規(guī)修改之前先行實施的，也可以將改革方案提交法規(guī)制定機關(guān)批準(zhǔn)，繼而再修改法規(guī)。

　　“無腐敗”改革可免責(zé)

　　符合以下三條件的可免責(zé)：一、改革創(chuàng)新方案制定程序符合有關(guān)規(guī)定；二、個人和所在單位沒有牟取私利；三、沒有與其他單位或者個人惡意串通

　　在《改革條例》中，其中免責(zé)條款最受爭議。

　　通常而言，國家公職人員出現(xiàn)重大工作失誤往往要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，《改革條例》提供了使其“網(wǎng)開一面”的可能。

　　《改革條例》第四十二條規(guī)定，如果改革創(chuàng)新工作發(fā)生失誤，未達到預(yù)期效果或造成一定損失，但符合以下三條件的可免責(zé)：一、改革創(chuàng)新方案制定程序符合有關(guān)規(guī)定；二、個人和所在單位沒有牟取私利；三、沒有與其他單位或者個人惡意串通。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　“會不會成為失敗者的‘保護傘’？”針對免責(zé)規(guī)定，外界質(zhì)疑頗多。

　　對此，劉曙光分析，外界的憂慮在于，對于改革失敗者的寬容態(tài)度會不會異化為對于投機取巧者的縱容，于改革本身不利。

　　“合理的免責(zé)是為了鼓勵大膽改革創(chuàng)新?！薄陡母飾l例》的起草者之一、深圳大學(xué)管理學(xué)院教授馬敬任認(rèn)為，否則在改革風(fēng)險面前，誰愿意先行先試？

　　為激勵改革，《改革條例》規(guī)定，公務(wù)員對改革有突出貢獻的，應(yīng)當(dāng)作為其晉升職務(wù)、級別的重要依據(jù)；同時，市政府設(shè)立改革創(chuàng)新獎，對在改革工作中做出突出貢獻的單位和個人給予獎勵。

　　與免責(zé)相對，《改革條例》同時規(guī)定，如果不按規(guī)定推進改革工作程序嚴(yán)重違反規(guī)定導(dǎo)致決策失誤，或者阻撓改革創(chuàng)新的，將由監(jiān)察機關(guān)追責(zé)。

　　對于改革效果，《改革條款》在最終的定稿中首次引入了“第三方”評估機制，并規(guī)定公布結(jié)果。

　　改革由“人治到法制”

　　以往的有些改革，人治的痕跡明顯，現(xiàn)在的改革需要被納入法制的軌道，而深圳顯然是個開始

　　“從條例起草到出臺，一直伴有爭議?！眲⑹锕馔嘎叮瑺幾h之初的焦點甚至在于要不要以立法的方式促進改革？

　　之后，起草單位先后三次舉行專家論證會，就立法的必要性、立法形式、基本框架內(nèi)容進行探討，并向各級政府部門發(fā)出征求意見函件。

　　反饋回來的各方意見并不相同。

　　馬敬任介紹，反對者認(rèn)為，改革的目的在于不斷尋求發(fā)展，其本身并不具有限定性，建議以市委文件的形式推進改革即可。

　　而以深圳市社科院院長樂正等為主的贊同者則認(rèn)為，現(xiàn)時的改革與過去不同，應(yīng)該建立在法律的基礎(chǔ)之上、范圍之內(nèi)進行，通過立法使改革目標(biāo)明確，程序規(guī)范，同時協(xié)調(diào)改革機制，建立改革評價體系。

　　爭論一直持續(xù)到去年6月底，深圳人大法制委最終考慮將《改革條例》（當(dāng)時為草案）提交深圳四屆人大委員會審議。

　　“最大的難點還在于如何實現(xiàn)部門化?！瘪R敬任對記者表示，各個政府職能部門如何具體適用《改革條例》是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　輔以準(zhǔn)備是，去年6月份，深圳市政府在市發(fā)改局之下設(shè)置“經(jīng)濟體制改革辦公室”這一副局級部門，專事改革工作，其負責(zé)人由市委、市政府副秘書長南嶺兼任。

　　這樣的安排，被輿論認(rèn)為有利于以相對超然的姿態(tài)對各部門的改革規(guī)劃進行評估，同時也可對跨部門的改革項目進行有效協(xié)調(diào)。

　　與此同時，起草小組在完成一審之后，除繼續(xù)在各區(qū)及政府部門調(diào)研外，還遠赴北京召開專家論證會，并向中國經(jīng)濟體制改革研究會會長高尚全等體改權(quán)威人士征求意見。

　　在高尚全看來，“以往的有些改革，人治的痕跡明顯，現(xiàn)在的改革需要被納入法制的軌道，而深圳顯然是個開始。

　　“改革也必須經(jīng)歷從‘摸著石頭過河’過渡到有序規(guī)范的階段，”深圳市人大法制委主任陳滌在《關(guān)于〈改革條例〉的說明》中稱，中國的改革已經(jīng)走過了20年歷程，孤膽英雄層出的草莽時代已經(jīng)過去，因此，有必要將改革的必經(jīng)程序法定化，通過立法來規(guī)范。

　　試劍事業(yè)單位體改

　　按照深圳市構(gòu)想，1900家事業(yè)單位及其下屬單位逐步“一切為三”，其中經(jīng)營性資產(chǎn)將被剝離，納入市屬企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管體系

　　在《改革條例》出臺前后，一場事業(yè)單位體制改革在深圳悄然啟動。

　　2月份，由深圳國資委主導(dǎo)起草的《深圳市行政事業(yè)性國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革總體工作方案（送審稿）》呈交市政府。

　　按照深圳市構(gòu)想，1900家事業(yè)單位及其下屬單位逐步“一切為三”，其中經(jīng)營性資產(chǎn)將被剝離，納入市屬企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管體系；非經(jīng)營性資產(chǎn)的部分管理權(quán)將由國資委授權(quán)有關(guān)部門行使；而對于大型公益性設(shè)施，將探索采用委托運營的方式。

　　對于這部分事業(yè)單位的資產(chǎn)總額，深圳市副市長張思平在此前召開的國資會議上介紹，約900億元?！皣匈Y產(chǎn)處于十分危險的境地，浪費嚴(yán)重，監(jiān)管真空?！睆埶计皆搓悋Y管理問題，在首批國資清查中，發(fā)現(xiàn)損失達2.53億元在此背景下，深圳市決定對經(jīng)營性資產(chǎn)進行剝離，主要有兩類：一是對外投資形成的企業(yè)股權(quán)200多家，凈資產(chǎn)估計約30億；二是用于出租或出借的房屋、土地、車輛等實物資產(chǎn)。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》3月21日消息，今年6月底前將完成首批單位剝離工作，9月底將完成第二批。對于非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，將由國資委授權(quán)其他部門監(jiān)管，首批將有13個部門獲得授權(quán)，并在今年上半年完成。對于事業(yè)單位“轉(zhuǎn)企”將給予財政補貼扶持，設(shè)立三年過渡期，今年的年度部門預(yù)算維持不變，從明年到2008年，按今年的50%、25%比例逐年遞減補貼。

　　特區(qū)新使命

　　區(qū)別于以往的經(jīng)濟體制改革，深圳的優(yōu)勢正是在于行政體制改革

　　無論是為改革立法還是事業(yè)單位改制，深圳總是“努力”將自身置于改革創(chuàng)新的前沿。

　　至于此次改革，一個更深層次的背景在于，從去年上半年，關(guān)于深圳特區(qū)如何“特”下去的爭論，開始縈繞于這個年僅25歲的城市。此前，深圳曾經(jīng)第一個向國家發(fā)改委申請國家級綜合改革試驗區(qū)，但獲得批復(fù)的是上海浦東新區(qū)?！澳菚r的確存在一些困惑?！睒氛钲谑猩缈圃涸洪L，他介紹說，正處在社會全面轉(zhuǎn)型時期的深圳，各項改革深入進行之時，也在反思如何引領(lǐng)全國下一步改革創(chuàng)新？

　　樂正介紹，深圳相關(guān)部門為此做過專門調(diào)查。結(jié)果顯示，由于與現(xiàn)行的法律法規(guī)存在不同程度的沖突，一些改革創(chuàng)新之舉只能通過行政的手段加以推行，由于改革創(chuàng)新存在風(fēng)險，一些部門往往采取“不求有功、但求無過”的“庸碌狀態(tài)”阻滯改革。

　　現(xiàn)實而言，上述實例并不鮮見。從2003年開始，深圳率先在全國范圍內(nèi)推行旨在深化城市管理的“梳理行動”，有媒體評論該行動是“急速城市化的中國標(biāo)本”。

　　“但當(dāng)時的阻力很大，由于缺乏必要的法律支持，該行動的推行主要還是采取比較強硬的手段，帶有個人色彩?！睒氛f。

　　實際上，對于深圳而言，更大的支持在于，從2005年初開始，國家調(diào)研組已八次抵深，了解深圳自主創(chuàng)新的經(jīng)驗，而深圳也希望能成為國家第一個自主創(chuàng)新示范城市。

　　在八易其稿的深圳市2006年“一號文件”中，深圳把上述目標(biāo)描述為是“中央賦予深圳的重大歷史使命”。

　　去年9月，國務(wù)院總理溫家寶視察深圳，發(fā)表“以特區(qū)之為，立特區(qū)之位”的殷切期望。深圳市政府一位副廳級官員對記者透露，“中央對深圳再次做好改革‘試驗田’的想法是比較明顯的”。

　　深圳智囊機構(gòu)——綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）副秘書長郭萬達則認(rèn)為，與其他兩大改革重鎮(zhèn)上海浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)的相比，區(qū)別于以往的經(jīng)濟體制改革，深圳的優(yōu)勢正是在于行政體制改革。

　　□本報記者 劉偉 北京報道