??? 調(diào)解，作為我國的傳統(tǒng)“優(yōu)勢項目”，無疑是構(gòu)建和諧社會的“積極因素”之一，它長期以來被作為“解決社會糾紛，化解社會矛盾，穩(wěn)定社會秩序，協(xié)調(diào)社會各方面利益關(guān)系的最佳方式”，但迄今未有一部調(diào)整調(diào)解制度的單獨法律。不久前有消息稱，制定調(diào)解法已經(jīng)列入國務(wù)院2007年立法工作計劃，這無疑是個積極的信號。
??? 不過，從現(xiàn)在來看，這部新“法”究竟范圍如何，仍是個值得討論的問題。近日，一直呼吁制定調(diào)解法的中國政法大學教授、中華全國人民調(diào)解員協(xié)會副會長楊榮馨提出，宜制定一部囊括司法調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解在內(nèi)的大調(diào)解法，使調(diào)解規(guī)范化、法制化。對此各方觀點如何呢？敬請留意本期話題。

??? 和諧社會建設(shè)需構(gòu)建統(tǒng)一調(diào)解法

??? 從立法的角度講，要制定一部特定范圍的法，必須回答必要性、合理性和可行性等三個方面的問題，且看楊榮馨教授如何說：

??? 調(diào)解就是一種自愿、靈活、便利地平息社會紛爭的有效方式，它根植于中國的文化基礎(chǔ)和社會土壤，是“和為貴”的價值理念的世代傳承，具有成本低、效率高的優(yōu)勢，是我國社會糾紛解決體系的重要組成部分。我國幾十年的調(diào)解實踐證明，各種方式的調(diào)解在有效化解矛盾、維護秩序等方面都發(fā)揮了不可替代的作用。但由于立法滯后，現(xiàn)實中仍存在一些問題，尤其是不同方式和領(lǐng)域的調(diào)解在法律制度設(shè)計上難以協(xié)調(diào)，尚無法可依，嚴重阻礙著調(diào)解制度的完善和調(diào)解工作的進一步發(fā)展。因此，迫切需要制定一部統(tǒng)一的調(diào)解法，構(gòu)建大調(diào)解格局，使調(diào)解制度真正走上法制化、規(guī)范化的軌道，使之與民事訴訟法、仲裁法等法律共同構(gòu)成比較健全的糾紛解決的法律制度體系。這是其必要性的一面。

??? 從合理性方面講，一個必須回答的問題是，這種大調(diào)解立法的格局是否成熟。我認為，從目前來看，制定調(diào)解法的條件已完全具備：

??? 首先，調(diào)解經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已經(jīng)積累了豐富的實踐經(jīng)驗。目前，我國至少存在司法調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解、友好調(diào)解、鄰里調(diào)解、家族調(diào)解、社團調(diào)解、人民調(diào)解八種類型的調(diào)解，形成了以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，司法調(diào)解為核心，行政調(diào)解和仲裁調(diào)解為主干，其他調(diào)解為輔佐的調(diào)解體系。這個調(diào)解體系的健全以及長期積累的豐富實踐經(jīng)驗，為制定統(tǒng)一調(diào)解法奠定了充分的實踐基礎(chǔ)。其次，制定統(tǒng)一調(diào)解法也早已具有了廣泛的法律法規(guī)基礎(chǔ)，為制定統(tǒng)一調(diào)解法打下了堅實的基礎(chǔ)。

??? 從可行性上而言，我對這部“統(tǒng)一法典”的設(shè)想是：首先，范圍上必須是統(tǒng)一的涵蓋各種調(diào)解制度的“大調(diào)解法”?，F(xiàn)在的現(xiàn)實是，我國現(xiàn)有的調(diào)解形式極多，主持調(diào)解工作的機構(gòu)和人員十分廣泛，遍布社會各個角落。但他們又是分散的，各自為戰(zhàn)的，故需要制定統(tǒng)一的獨立的大調(diào)解法，以協(xié)調(diào)和指導(dǎo)各種調(diào)解組織和人員。其二，在立法指導(dǎo)思想上，堅持“以和為貴”的指導(dǎo)思想和“以人為本”的工作作風，以化解和預(yù)防糾紛為根本任務(wù)。其三，明確大調(diào)解法典化的根本目的是給調(diào)解制度以應(yīng)有的法律地位。調(diào)解在司法實踐中雖然重要，但現(xiàn)實是調(diào)解的地位不高，人員地位不明，缺乏專門的法律規(guī)范和支持調(diào)解工作，這些都制約了調(diào)解事業(yè)的發(fā)展。因此，必須精確規(guī)范調(diào)解工作，給調(diào)解以充分的法律地位，促使調(diào)解工作發(fā)揮更大的作用。其四，在實現(xiàn)方式上，宜以法典的方式妥善協(xié)調(diào)各種調(diào)解制度之間的關(guān)系，構(gòu)建大調(diào)解的系統(tǒng)工程。調(diào)解種類繁多，涉及廣泛，影響巨大，但目前的狀態(tài)是分別活動，各自發(fā)揮作用，雖然取得了不小的成績，但卻影響作用的進一步發(fā)揮。

??? 調(diào)解立法宜為商事調(diào)解留足空間 #p#分頁標題#e#

??? “中國國際貿(mào)易促進委員會/中國國際商會調(diào)解中心”，成立于1987年，目前在全國各省、市、自治區(qū)設(shè)有四十余家分(支)會調(diào)解中心，已經(jīng)形成了一個除人民調(diào)解體系之外覆蓋全國的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，并且與國際上多個知名調(diào)解組織有交流或合作，有的還建立了聯(lián)合調(diào)解中心。這樣一個專注于商事及涉外領(lǐng)域多年的專業(yè)機構(gòu)自然對醞釀中的調(diào)解法有自己的見解，且看中國國際貿(mào)易促進委員會法律事務(wù)部部長、中國國際貿(mào)易促進委員會/中國國際商會調(diào)解中心副主席楊華中的觀點：

??? 對醞釀?wù){(diào)解立法我表示認同。公眾之所以熟悉于訴訟、仲裁類組織，而陌生于我們這樣的調(diào)解組織，一個重要的原因在于法律的缺位。立法對實踐推動的作用較為典型的就是仲裁。仲裁法出臺以后一下子成立的仲裁機構(gòu)就有180多家。仲裁所以有今天的公眾認同，與立法的推動不無關(guān)系，我想這一點對調(diào)解而言也會有相同的效果。因為長期的法律缺位帶來的往往是調(diào)解組織性質(zhì)、調(diào)解人員身份、調(diào)解書效力等一系列現(xiàn)實問題，制定一部專門法有助于改變這一現(xiàn)狀。

??? 就立法而言，籠統(tǒng)地制定一部包括司法調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解、商事調(diào)解(其中包含行業(yè)調(diào)解)在內(nèi)的調(diào)解法難度太大。司法調(diào)解已有專門的訴訟法作出了規(guī)定，行政調(diào)解則多為勞動爭議之類的事項，目前也有了專門的法律保障。目前實際上最迫切需要立法支持的，是民間性質(zhì)的調(diào)解，主要為人民調(diào)解委員會的調(diào)解，以及中國國際貿(mào)易促進委員會系統(tǒng)的商事調(diào)解。更準確地說主要是日益活躍的商事調(diào)解缺少法律支持，人民調(diào)解還有一個具有法規(guī)性的行政條例支持著。

??? 所以，我認為，在立法過程中需要充分考慮商事調(diào)解的特殊地位，中國貿(mào)促會系統(tǒng)的調(diào)解機構(gòu)已經(jīng)有了近二十年的實踐經(jīng)驗，形成了一種與人民調(diào)解不同的、獨具涉外特色和優(yōu)勢的調(diào)解體系，它的專業(yè)性、國際性明顯有別于一般的自發(fā)性、無償性的民間調(diào)解，而且無論是從規(guī)范、理念還是操作上講，都是參照目前國際上通行的規(guī)則與做法，早已與國際接軌并得到了國際認同，有了非常成熟的規(guī)則體系與運行制度。因此，這些實踐應(yīng)當成為醞釀新法過程中的經(jīng)驗參考來源，要給予足夠的關(guān)注。

??? 我建議擬議中的調(diào)解法宜以司法調(diào)解和行政調(diào)解之外的民間調(diào)解為對象，應(yīng)是一部涵蓋人民調(diào)解和商事調(diào)解的民商事調(diào)解法，同時注意人民調(diào)解與商事調(diào)解的差別，或考慮國內(nèi)糾紛與國際商事糾紛在調(diào)解程序、調(diào)解規(guī)則、調(diào)解員要求等方面的較大差異，參考仲裁法的立法慣例，設(shè)立專章對商事調(diào)解進行規(guī)定。

??? 不過，如二者區(qū)別太大難以統(tǒng)一表述，在可行的情況下，也可考慮分別制定人民調(diào)解法和商事調(diào)解法，勞動爭議不就專門制定了調(diào)解仲裁法嗎？

??? 調(diào)解立法最好重點規(guī)制法院外調(diào)解

??? 中國政法大學副教授邱星美對于調(diào)解立法有自己獨到的見解。她對囊括司法調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解，及其他所有調(diào)解的“大一統(tǒng)調(diào)解法”觀點有不同看法：

??? 提出制定調(diào)解法某種程度上而言是對調(diào)解功能、價值認識的理性回歸。一段時間里司法機關(guān)曾強調(diào)調(diào)解的運用，強調(diào)調(diào)解率。但后來隨著法治建設(shè)的深入，開始有越來越多的學者對調(diào)解持批評態(tài)度，有的甚至還很尖銳，認為調(diào)解率過高不符合“依法裁判”的法治精神。此后相當一段時間里，對調(diào)解的強調(diào)有所減少，反映在實踐中，法院的調(diào)解率也相應(yīng)下降了。但一個直接的后果是，訴訟成為了糾紛解決的首選，司法程序成為了糾紛解決的唯一方式，而一個直接后果是法院不堪訟累?，F(xiàn)在重提調(diào)解的重要性，并進而呼吁立法，可以說是回歸到了對司法職能的理性認識上來了。

??? 不過，我認為，在進行調(diào)解立法的過程中，應(yīng)當考慮將司法調(diào)解排除在外，重點規(guī)制法院外的調(diào)解：其一，從立法的角度而言，如果將現(xiàn)有訴訟法中規(guī)定的調(diào)解制度也囊括進來，恐怕會涉及到現(xiàn)有諸訴訟法的整體性修改，這樣做立法成本會過大，操作難度較大。其二，我并不太認同法官在正式司法程序中充當調(diào)解主體的角色，國外沒有哪個國家是由審判訴訟案件的法官親自調(diào)解的，在他們的傳統(tǒng)觀念中，審判法官一旦從事了調(diào)解工作，然后再裁判案件，就有違背程序公正之嫌。因此，對于未來的調(diào)解法，在價值取向上，應(yīng)當將訴訟程序中的法官調(diào)解作為解決糾紛的輔助手段，而將中心放在法院外的民間調(diào)解之上，大力發(fā)展包括調(diào)解在內(nèi)的非訴訟糾紛解決手段，以緩解法院審判壓力，提高審判效率。 #p#分頁標題#e#

??? 五次提案，一位委員與調(diào)解立法的情結(jié)

??? 對于調(diào)解立法最終進入立法程序的過程，來自珠海的全國政協(xié)委員蔣秋霞絕對不會陌生，她親歷了“調(diào)解法”從提案到進入立法計劃的全過程，我們在討論調(diào)解范圍時，回溯這一過程不無裨益：

??? 五年前的全國政協(xié)十屆一次會議，我作為第十屆全國政協(xié)委員與滕進賢、趙士英等三位政協(xié)委員聯(lián)名提交了一份編號為3255號的提案———《關(guān)于制定中華人民共和國調(diào)解法的建議》。會后，全國政協(xié)提案委員會組成了調(diào)解立法專題調(diào)研組，赴重慶、浙江、山東三省進行考察，了解調(diào)解現(xiàn)狀及立法必要性等問題。2004年的全國政協(xié)十屆二次會議期間，我們幾人再次就調(diào)解立法問題提交了提案。會后全國政協(xié)提案委員會又組織調(diào)研隊伍，于2004年11月，專程赴英國、瑞士、意大利等積極運用調(diào)解制度的國家就調(diào)解立法進行專題考察。

??? 全國政協(xié)提案委員會基于這兩次考察調(diào)研形成了關(guān)于制定《中華人民共和國調(diào)解法》的調(diào)研報告，報告中提到：“我國經(jīng)濟社會的法制與調(diào)解日益成為國際社會重視的趨勢，迫切需要盡快制定一部調(diào)解法，明確規(guī)定各種類型的調(diào)解。建議把盡快制定調(diào)解法這項工作列入全國人大立法計劃，組織力量，早日啟動?！?

??? 這份調(diào)研報告后被報送給了中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳。該報告受到了國家有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，并責成有關(guān)部門抓緊開展有關(guān)調(diào)研工作。

?? 此后的2005年、2006年、2007年的歷次全國政協(xié)會議，我與其他幾位委員又先后三次提交了調(diào)解立法提案。2007年的7月，我收到了國務(wù)院法制辦《對全國政協(xié)十屆五次會議第3804號提案的答復(fù)》，上面有這樣一段話：“制定《中華人民共和國調(diào)解法》已經(jīng)列入國務(wù)院2007年立法工作計劃，立法目的是建立和完善多元化的糾紛解決機制，以非訴訟方式化解民事糾紛，規(guī)范民間調(diào)解工作，維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧……”

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