一、行政自由裁量權(quán)及其濫用的表現(xiàn)形式

行政自由裁量權(quán)是指在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，行政機關(guān)根據(jù)自己的管理知識、方法和技能作出判斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權(quán)利。它包括以下幾層含義：

1、行政自由裁量權(quán)是一項法定權(quán)力，而不是行政機關(guān)的特權(quán)。這種權(quán)力是法律賦予的，同時，它也是一項法定義務(wù)，行政機關(guān)應(yīng)當選擇最適當?shù)姆绞铰男衅湫姓芾砺氊煛?/p>

2、行政自由裁量權(quán)是指行政自由機關(guān)及其工作人員在法律、法規(guī)的范圍內(nèi)，選擇作為或不作為的自由權(quán)。

3、行政自由裁量權(quán)存在于各種行政行為中，包括行政立法行為、行政準司法行為、行政執(zhí)法行為。但本文主要探討的是行政執(zhí)法行為即具體行政行為。

目前，濫用自由裁量權(quán)主要有以下幾種類型：

1、不正當?shù)哪康?

2、錯誤的和不相干的原因;

3、錯誤的法律或事實根據(jù);

4、遺忘了其它有關(guān)事項;5、不作為或遲延;6、背離了既定的判例和習慣，當然這可能并未涵蓋所有的情況，但已經(jīng)有足夠的理由讓我們?nèi)ψ杂刹昧渴┘颖匾目刂屏恕?/p>

二、行政自由裁量權(quán)濫用的法律控制

(一)通過立法控制

在立法上，可以通過以下幾個方面來控制行政自由裁量權(quán)：

第一、加強立法解釋，規(guī)范抽象行政行為。人大和常委會應(yīng)加強立法解釋，行政立法部門應(yīng)規(guī)范抽象行政行為，從源頭上盡量減少裁量空間，使標準更加確定。

第二、加強程序立法，完善行政行為程序。行政程序是行政主體的行政行為在時間和空間上的表現(xiàn)形式，即指行政行為所遵循的方式、步驟、順序及時限的總和。通過程序的公開和公平原則，立法規(guī)范適當?shù)某绦?，對行使自由裁量?quán)的依據(jù)、資訊、條件、過程、決定意向、結(jié)果予以公開，對涉及相對人利益較大的及與公共利益關(guān)系密切的或過于集中的權(quán)力領(lǐng)域予以公開，而使權(quán)力行使為公眾所矚目;賦予行政行為雙方相應(yīng)公平的程序權(quán)利，而使形式的平等促進實質(zhì)平等的發(fā)育?！缎姓幜P法》的出臺被視為關(guān)注程序的良好開端。

第三、擴大行政訴訟的受案范圍，全面審查具體行政行為。首先應(yīng)當將抽象行政行為納入司法審查的范圍。主要原因在于：1、抽象行政行為量上劇增，自由度過大的違法問題日趨嚴重;2、抽象行政行為質(zhì)上的特殊性，導(dǎo)致訴訟外途徑很難解決違法問題;3、抽象行政行為一旦被濫用，它在大范圍內(nèi)多次適用，比具體行政行為更具有危險性和破壞力。其次，應(yīng)當將具體行政行為的合理性納入司法審查的范圍。對于具體行政行為的合理性審查問題，反對的原因有：濫用行政自由裁量權(quán)即為非法，合理性標準并無意義，且合理問題只是例外;可能會導(dǎo)致司法權(quán)取代行政自由裁量權(quán)，而司法的自由裁量權(quán)依然可能被濫用。本文認為，行政的自由裁量權(quán)濫用實質(zhì)確是違背立法精神，但它依托合法文字外衣是不容回避的，正是在這個意義上，在我們這個奉法的社會里它成為真正的行政權(quán)核心，而且不分時空地存在，因此分離出合理這樣一個概念絕對必要;但不能借此逃避審查，因為司法的程序與行政不能相提并論，公正是其生命所在，司法的力量比之行政實在是微不足道。

(二)通過司法控制

1、司法控制的重點

在立法還沒有擴大司法審查范圍的情況下，應(yīng)著重從以下幾個方面加強司法控制：

(1)加強對行政機關(guān)濫用職權(quán)的司法審查力度?！?a href='http://m.shkps.cn/susong/3.html' target='_blank' data-horse>行政訴訟法》第五十四條：(二)具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新做出具體行政行為：5、濫用職權(quán)的。

(2)加強對不履行或者拖延履行法定職責的司法審查力度。《行政訴訟法》第五十四條：(三)被告不履行或者拖延履行法定職責的，判決其在一定期限內(nèi)履行。

(3)加強對行政處罰顯失公正的審查力度?！缎姓V訟法》第五十四條：(四)行政處罰顯失公正的，可以判決變更。

2、司法控制濫用行政自由裁量權(quán)的具體標準

(1)具體行政行為是否符合法律目的。任何法律的制定都是基于一定的社會需要，為了達到一定的社會目的，而執(zhí)法者偏離立法目的作出的具體行政行為即可認定為濫用行政自由裁量權(quán)。

(2)具體行政行為是否符合法條本意。對不確定的法律概念作任意擴大或縮小的解釋、對不確定法律概念解釋的前后不一致，或者對不確定法律概念的解釋違背已有的規(guī)范性行政文件對此概念所作政策性的解釋，都屬于對不確定法律概念解釋的嚴重失當。而依此解釋作出的具體行政行為即可認定為濫用行政自由裁量權(quán)。

(3)具體行政行為是否基于正當和適當考慮。不正確的動機大多導(dǎo)致不合理的結(jié)果。行政行為的實施必須符合法律授權(quán)的要求，而不能以執(zhí)行法律的名義，將自己的主觀意志甚至個人的偏見、歧視、好惡等強加于公民或社會組織，更不能以權(quán)謀私、惡意報復(fù);對每個行政行為而言都有其獨特的相關(guān)因素應(yīng)予考慮并排除不相關(guān)因素。因此，基于不正當和不適當考慮作出的具體行政行為可認定為濫用行政自由裁量權(quán)。

(4)具體行政行為是否與以前的案例相違背。具體的判定標準為：相同情況是否平等對待;是否符合比例原則，責罰相當;是否前后一致。

(5)是否濫用程序。具體判定標準可分為兩種情況：一是有法定的程序而故意不正當?shù)倪t延，或者以不正當?shù)姆绞健⒉襟E作出具體行政行為。二是沒有法定程序而故意不啟動程序、拖延和設(shè)置障礙等。

(6)是否不行使或忘記行使自由裁量權(quán)。具體的判定標準是可并處可單處的，不分情節(jié)輕重一律并處。

(三)通過行政機關(guān)內(nèi)部控制

行政機關(guān)加強內(nèi)部控制，是濫用行政自由裁量權(quán)法律控制的重要組成部分。主要的內(nèi)部控制措施有：

1、制定具體行政行為的裁量尺度

制定具體行政行為的裁量尺度是加強內(nèi)部控制的最主要的手段，通過量化行政處罰等具體行政行為，使執(zhí)法人員在實際執(zhí)法過程中有章可循，能有效的規(guī)范行政機關(guān)的自由裁量權(quán)。我市環(huán)保局于2001年就制定了《環(huán)境保護執(zhí)罰工作暫行規(guī)定》，對環(huán)境執(zhí)法過程中常見的13種環(huán)境違法行為的行政處罰制定了量罰尺度，并在實際運行過程中對控制行政自由裁量權(quán)起到了良好的效果。今年我市已經(jīng)在等局進行自由裁量權(quán)量化工作的試點，時機成熟后將在全市推廣。

2、合理分工

對權(quán)力運行進行合理分工，對權(quán)力與利益進行分離，可以有效阻止部門權(quán)力利益化和利益法制化，去除謀求部門利益不正當動機的“租因”，其中是查處分離制度就是權(quán)利的一種分工。

3、責任追究

離開了責任行政的原則，合法性原則、合理性原則將失去存在的基礎(chǔ)，也失支了判斷合法、合理的意義，通過制定嚴格的責任追究制度，可以促進行政主體和行政人員更好用好權(quán)力。其主要的追究制度可以是首長負責制和執(zhí)法人員的執(zhí)法責任制等。

4、嘗試“行政判例”制度

目前，現(xiàn)行法律中“判例”雖然不具備合法地位，但為防止不一致的裁量，在一定范圍和程度內(nèi)統(tǒng)一行政自由裁量權(quán)，避免出現(xiàn)太多的時間和地區(qū)差異，甚至是同一時間和地域的個案差別，行政機關(guān)通過自身搜集、總結(jié)、歸類、匯編，形成一定范圍的“判例”制度是非常必要的。