股份合作制的企業(yè)組成形式是中國特定時期的特定產物，到目前為止，股份合作制企業(yè)變更為有限責任公司尚無法律法規(guī)明確規(guī)范。但在實踐中，為適應經濟體制改革建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，工商部門作為登記主管部門為了使股份制企業(yè)向現(xiàn)代企業(yè)形式過渡，存在股份合作制企業(yè)直接變更為有限責任公司的情況。筆者認為，股份合作制企業(yè)改制為現(xiàn)代企業(yè)形式是歷史的必然，并對股份合作制企業(yè)實施行政許可探討如下:

1.工商部門對行政許可的審查是形式審查，不是實質審查?！?a href='http://m.shkps.cn/tiaoli/24.html' target='_blank' data-horse>公司登記管理條例》第二條規(guī)定:“申請辦理公司登記，申請人應當對申請文件、材料的真實性負責”。股東變更，工商部門在登記管理上實行的是備案制度，只需審查申請單位是否提供了股東變更的有關材料即可。工商部門在作出行政許可前應對申請人提交的材料進行形式審核，只要材料表面合法有效且具有關聯(lián)性即應予以受理。如果片面強調實質審查，既沒有法律依據，也是不現(xiàn)實的。如，《公司法》規(guī)定的對虛假出資、虛報注冊資本、提交虛假登記材料的處罰也就無法執(zhí)行了，因為按照實質審查的論點，造成上述違法行為的出現(xiàn)肯定是登記機關把關不嚴，應該對登記機關審查不嚴行為追究行政責任，這顯然是不符合我國的行政許可立法精神的。

2.引發(fā)行政許可的兩種表現(xiàn)形式:主動行使行政權與因申請而行使行政權。但股份合作制企業(yè)只能因申請而啟動許可程序。工商局作出的行政許可行為是依據企業(yè)的申請行為而啟動的，并沒有違反法律法規(guī)的規(guī)定。工商部門作為登記機關行使公司登記設立、變更等行政許可行為，分兩種，一種是登記管理部門主動行使行政權實施的。如，規(guī)范無照經營行為，吊銷營業(yè)執(zhí)照等;另一種是因企業(yè)主動申請而實施的。在集體企業(yè)(股份合作制)變更為有限責任公司沒有明確的法律法規(guī)的規(guī)范依據的情況下，工商局同樣也沒有駁回申請人變更要求的法律法規(guī)依據，即對此變更申請沒有法律法規(guī)的禁止性規(guī)定。因此，在沒有法律明文規(guī)定對申請人的變更申請不予核準的情況下，一旦工商局對此申請不予行政許可，就可能同樣面臨行政不作為的控訴。筆者認為，股份合作制企業(yè)作為一種特定時期的特殊企業(yè)形式，由于法律法規(guī)沒有明確的規(guī)范文件，故作為登記機關，不能主動要求其改制為現(xiàn)代企業(yè)形式，但如果股份合作制企業(yè)主動申請變更為有限公司，登記機關在提交材料齊全的情況下則無權拒絕。這正體現(xiàn)了法無明文規(guī)定即許可的《行政許可法》立法精神。因此，工商局依據《公司法》、《公司登記管理條例》及上級有關企業(yè)改制的登記規(guī)范要求，對申請人的變更申請進行形式審查后予以變更并無不妥。