一、持“開荒地土地補償費應(yīng)當歸村集體所有”的觀點

首先，從補償款的性質(zhì)來看。土地補償費是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)消滅的補償，應(yīng)歸全體集體經(jīng)濟組織成員共同所有。開荒地屬于集體所有，開荒者僅享有承包經(jīng)營權(quán)，土地被征用后，土地補償費當然歸被征用土地的所有權(quán)人;開荒者作為承包經(jīng)營權(quán)人，其權(quán)益已經(jīng)從青苗補助費中得到補償。

其次，從法律法規(guī)的規(guī)定來看。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條明確規(guī)定土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。《民法典》（自2021年1月1日起施行）第二百六十一條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。下列事項應(yīng)當依照法定程序經(jīng)本集體成員決定：……(三)土地補償費等費用的使用、分配辦法;……”雖然該二百六十一條未明確規(guī)定土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，但根據(jù)該規(guī)定的立法本意，土地補償費應(yīng)歸本集體成員集體所有，倘若歸承包人所有，物權(quán)法則不必規(guī)定土地補償費由集體成員決定其使用和分配?！?a href='http://m.shkps.cn/lawyers/list-460000-0-0.html' target='_blank' data-horse>海南省征地補償費分配使用管理暫行辦法》第十三條第一款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民自治組織沒有條件調(diào)整數(shù)量與質(zhì)量相當?shù)耐恋亟o被征地農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營的，土地征地補償費應(yīng)當按照不少于70%的比例支付給被征地農(nóng)民。”根據(jù)其立法本意和司法審判實踐，該規(guī)定針對的對象應(yīng)當理解為“家庭承包地”，不包括“其他方式的承包地”，比如開荒地。

最后，從三亞的地方性規(guī)定看。2013年3月25日，三亞市人民政府印發(fā)的《三亞市集體土地征收補償安置管理規(guī)定》第三十二條規(guī)定：“征收取得村集體其他土地承包權(quán)的土地，其征地補償費(含土地補償費和安置補助費)原則上歸村集體用于發(fā)展集體經(jīng)濟、村莊建設(shè)或發(fā)展公益事業(yè)。對于被征收土地投入開荒和承包經(jīng)營促進土壤改良的農(nóng)民或經(jīng)營者，村集體可支付一定比例的安置補助費，其支付比例須經(jīng)村民會議2/3以上成員或者村民代表會議2/3以上的代表同意決定?！边@一條明確規(guī)定，對于以其他方式承包的土地，其被征收后的征地補償費(含土地補償費和安置補助費)原則上歸集體所有。

二、持“開荒地土地補償費應(yīng)歸村集體和開荒者共有，村集體占較大比例”的觀點

對開荒地土地補償費分配，應(yīng)遵從法律的規(guī)定，同時兼顧國家優(yōu)惠政策和特定歷史原因妥善處理。

特定歷史時期，國家鼓勵村民開荒拓荒，并將村民開荒所得的土地無償供給村民經(jīng)營使用。從雙方形成的事實來看，村集體鼓勵村民開荒，村民不需繳納土地承包金，無償使用土地，并獨自享有因經(jīng)營土地帶來的收益，村集體與村民之間事實上成立了不定期的承包合同法律關(guān)系。但無論村集體與村民之間形成的定期承包荒地合同還是不定期承包荒地合同，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十條及《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第十二條的規(guī)定，農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村民集體所有，開荒人(村民)對開荒的土地沒有所有權(quán)，只有使用權(quán)。因此，村集體土地被征用時，土地補償款當然歸村集體所有。但是基于公平、合理原則，村民長期耕種使用該土地，為開荒地投入大量的資金，并辛勤勞作、管理，較好地保護土地資源，大幅度提高土地生產(chǎn)能力。村民獲得補償?shù)臋?quán)利不是基于對土地的所有權(quán)，主要是基于對土地的投入而帶來地力的提高?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》第四十三條規(guī)定：“承包方對其承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)時有權(quán)獲得相應(yīng)的補償”。從立法意圖上看，該條規(guī)定可以理解為承包方承包經(jīng)營期間對承包地有較大投入，使承包地的使用價值有了較大改善和提高的，在土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)時有要求獲得相應(yīng)補償?shù)臋?quán)利。因此荒地被征用時，對承包荒地的村民也給予補償，但這種補償應(yīng)當是適當?shù)?、合理的。既符?996年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進一步加強水土保持工作的通知》關(guān)于治理開發(fā)荒地成果要給予合理的補償?shù)囊?guī)定，又符合2004年國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》第三條規(guī)定之精神。

總之，開荒地被征用后，除村集體有權(quán)享有補償款分配權(quán)益之外，作為荒地承包的村民也應(yīng)得到適當?shù)难a償?？蓞⒖纪恋厥褂媚晗?、土地目前的耕種情況、投入的損失等進行補償。

三、持“開荒地土地補償費應(yīng)歸村集體和開荒者共有，開荒者占較大比例”的觀點

一是國家政策及法律鼓勵開荒，保護開荒者權(quán)利。鼓勵開荒、保護開荒者權(quán)利的政策由來已久，但都是原則性規(guī)范。1963年8月5日財政部轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)村人民公社和社員自留地、開荒地免征農(nóng)業(yè)稅問題的批復(fù)》，該批復(fù)證明國家為鼓勵開荒，免征開荒地的農(nóng)業(yè)稅。1963年8月28日最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見》規(guī)定，社員個人侵占集體土地及開荒地等，應(yīng)當予以制止，令其歸還原主，其所用工本費，可協(xié)商解決。可見，即使是侵占的土地，也有工本費的補償。1996年6月1日國務(wù)院辦公廳《關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進一步加強水土保持工作的通知》中規(guī)定，實行誰治理、誰管護、誰受益的政策，并規(guī)定了“四荒”地上物歸治理者所有，新增土地的所有權(quán)歸集體，在協(xié)議限期內(nèi)治理者有使用權(quán)，享受國家的優(yōu)惠政策。1998年《土地管理法》僅對國有荒地的使用需要批準作出規(guī)定，對農(nóng)村集體所有荒地未作出規(guī)定?，F(xiàn)行2004年《土地管理法》第三十八條規(guī)定：“國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用的土地;適宜開發(fā)為農(nóng)用地的，應(yīng)當優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地。國家依法保護開發(fā)者的合法權(quán)益。”從上述法律法規(guī)及相關(guān)政策的規(guī)定可以看出：一是國家鼓勵開墾荒地的政策從建國以來從未改變;二是對開墾荒地的保護政策從無到有，從不規(guī)范到逐步規(guī)范。然而，仍然對具體的權(quán)屬沒有明確的規(guī)定，導(dǎo)致荒地開墾者權(quán)益的侵犯以及糾紛的日益增多。

二是造成開荒地權(quán)屬糾紛的原因均非出于保護國家利益和集體利益。

歷史上開荒并實際使用至今的開荒者，特別是經(jīng)過兩輪土地承包未改變狀況的，即使未經(jīng)批準也未簽訂合同，也應(yīng)認定實際承包關(guān)系成立。根據(jù)實際情況，綜合考慮土地用途、市場價格、開荒者投入資金精力多少、開荒后使用土地期限、承包金繳納情況以及當?shù)亟?jīng)濟狀況等綜合因素，對荒地開墾者進行適當補償。

其實這個問題在當前的法律中還沒有非常明確的規(guī)定，依據(jù)上述的三種不同的觀點，大家應(yīng)該知道彼此的分歧點在哪里，可以加以借鑒。

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