要根據(jù)法定的土地利用現(xiàn)狀圖和相關(guān)批準(zhǔn)文件認(rèn)定，不能人為認(rèn)定。土地用途管制的依據(jù)主要有：土地利用總體規(guī)劃、土地利用專項(xiàng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃修編等。

二、土地利用總體規(guī)劃是落實(shí)土地用途管制的基本前提

《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：國家實(shí)行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。另外，下級(jí)規(guī)劃應(yīng)依據(jù)上一級(jí)規(guī)劃編制，建設(shè)用地總量不得超過上一級(jí)規(guī)劃的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級(jí)規(guī)劃的控制指標(biāo)，這就確立了規(guī)劃體系的總體控制作用。城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，確立了土地利用總體規(guī)劃控制建設(shè)用地總量的法律地位。規(guī)定城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。

《國務(wù)院關(guān)于做好省級(jí)以下國土資源管理體制改革有關(guān)問題的通知》(國發(fā)[2004]12號(hào))和《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》即國務(wù)院2004年28號(hào)文件，進(jìn)一步嚴(yán)格了土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理，凡涉及改變土地利用方向、規(guī)模、重大布局等原則性修改，必須報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。經(jīng)依法授權(quán)設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府審批鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃的，必須事先將建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地指標(biāo)、基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)、土地用途分區(qū)圖等規(guī)定內(nèi)容，報(bào)省級(jí)人民政府核定，規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，報(bào)省級(jí)人民政府國土資源主管部門備案;鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃的修改或調(diào)整，涉及改變規(guī)劃規(guī)定內(nèi)容的，必須報(bào)經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

三、加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理是實(shí)現(xiàn)用途管制的重要保障

土地利用年度計(jì)劃，是指國家對(duì)計(jì)劃年度內(nèi)新增建設(shè)用地量、土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地量和耕地保有量的具體安排?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)[2004]28號(hào))文件規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的年度計(jì)劃實(shí)行指令性管理，跨年度結(jié)轉(zhuǎn)使用計(jì)劃指標(biāo)必須嚴(yán)格規(guī)范。改進(jìn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用年度計(jì)劃下達(dá)和考核辦法，對(duì)國家批準(zhǔn)的能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地和城、鎮(zhèn)、村的建設(shè)用地實(shí)行分類下達(dá)，并按照定額指標(biāo)、利用效益等分別考核。2006年，國土資源部修訂了《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》，進(jìn)一步規(guī)范了土地利用年度計(jì)劃管理。

四、嚴(yán)格農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是實(shí)現(xiàn)用途管制的關(guān)鍵

實(shí)行用途管制的關(guān)鍵是控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。按照《土地管理法》的規(guī)定，不論是否需要征收土地，凡是進(jìn)行建設(shè)占用農(nóng)用地，都應(yīng)當(dāng)首先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。

在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。上述規(guī)定以外的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)?！锻恋毓芾矸ā吩谏鲜照鞯貙徟鷻?quán)限的同時(shí)，允許按規(guī)劃、計(jì)劃分批次申請(qǐng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，有利于市、縣政府主動(dòng)地安排建設(shè)項(xiàng)目和集約用地。