土地征用的過(guò)程主要通過(guò)《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行約束，在有關(guān)土地制度的產(chǎn)權(quán)、使用、規(guī)劃、收益、管理、征用農(nóng)地等問(wèn)題上，都有相關(guān)的詳細(xì)規(guī)定。

1、征用目的——公共利益重新界定

我國(guó)《憲法》規(guī)定，國(guó)家土地征用的目的必須是為了“公共利益”的需要，而“公共利益”在《土地管理法》中被定義為“進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)”的需要，在《土地管理法》第22條中又將“列入國(guó)家固定資產(chǎn)投資計(jì)劃的或者準(zhǔn)許建設(shè)的國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目”補(bǔ)充進(jìn)符合“公共利益”的范疇。

盡管有以上法規(guī)約束，但在實(shí)踐中，“公共利益”的界定仍然是一個(gè)十分復(fù)雜的問(wèn)題。即使是對(duì)于有法律規(guī)定的情況，如何辨別是否屬于“經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)、興辦社會(huì)公共事業(yè)”的需要，也存在界定難題，所以就出現(xiàn)了地方政府為了地方政績(jī)和既得利益征地建立開(kāi)發(fā)區(qū)招商引資、而非以社會(huì)公共利益為目的的情況。更何況實(shí)際上是為了企業(yè)商業(yè)目的項(xiàng)目，大量成為“列入國(guó)家固定資產(chǎn)投資計(jì)劃的或者準(zhǔn)許建設(shè)的國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目”。

由于我國(guó)法律對(duì)征地條件的界定沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中濫用、故意曲解法律條款的情況比比皆是，造成了征地失控和耕地大量流失，這就需要通過(guò)完善土地征用法律制度和適當(dāng)采用程序法的方法來(lái)解決。

2、完善審批權(quán)限

關(guān)于土地征用的審批權(quán)限其實(shí)已經(jīng)有法律詳細(xì)進(jìn)行了規(guī)定。1982年《建設(shè)征用土地條例》第8條規(guī)定征用土地的審批權(quán)限：(1)征用耕地、園地1000畝以上，其他土地1萬(wàn)畝以上，由國(guó)務(wù)院審批;(2)征用直轄市郊的土地，由直轄市人民政府批準(zhǔn);(3)征用50萬(wàn)人口以上城市郊區(qū)的土地，由所在市人民政府審查，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn);(4)征用其他地區(qū)耕地、園地3畝以上，林地、草地10畝以上，其他土地20畝以上，由所在縣、市人民政府審查，報(bào)省級(jí)人民政府審批，在這些限額以下的由縣、市人民政府批準(zhǔn)。還規(guī)定：“一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目所需土地，應(yīng)當(dāng)根據(jù)總體設(shè)計(jì)一次報(bào)批，不得化整為零。”審批權(quán)限的規(guī)定還見(jiàn)于《土地管理法》第45條：征用下列土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：(1)基本農(nóng)田;(2)基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)35公頃;(3)其他土地超過(guò)70公頃…，

但是由于監(jiān)督制度的不完善，土地征用審批制度就無(wú)法完全實(shí)施，審批權(quán)限的硬性規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)操作中也沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行，越權(quán)審批、瞞報(bào)漏報(bào)，以及化整為零的情況相當(dāng)普遍，縣、市和省各級(jí)都有。而且，由于上述“公共利益”界定不明確的問(wèn)題，在審批過(guò)程中也容易遇到難以界定的困難狀況，這就給誤審、錯(cuò)審提供了可能性，也給一些企圖利用法律漏洞謀取利益的不法分子制造了很大的機(jī)會(huì)。

所以，完善審批制度，首先要通過(guò)各級(jí)人民政府加強(qiáng)對(duì)土地征用目的事前審查，嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征用審批制度;其次，建立征地目的合法后審查的事后補(bǔ)救制度，在土地征用目的不合法時(shí)，通過(guò)被征用人向人民法院提起行政訴訟的方式，重新對(duì)征地目的的合法性進(jìn)行二次審核;另外，對(duì)于難以界定的情況，采用召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的形式，參考群眾意見(jiàn)，進(jìn)行決策。

3、節(jié)約用地的規(guī)定與完善

關(guān)于節(jié)約用地，法律上一直有著明確的規(guī)定：1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第3條規(guī)定：“節(jié)約土地是我國(guó)的國(guó)策。一切建設(shè)工程，都必須遵循經(jīng)濟(jì)合理的原則，提高土地利用率。凡是荒地可以利用的，不得占用耕地;凡是劣地可以利用的，不得占用良田，尤其不得占用菜地、園地、精養(yǎng)魚(yú)塘等經(jīng)濟(jì)效益高的土地。”“各地區(qū)特別是大城市近郊和人口密集地區(qū)，都應(yīng)當(dāng)按照土地利用規(guī)劃，對(duì)各項(xiàng)建設(shè)用地嚴(yán)加控制”。1986年取代《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》的《土地管理法》第36條規(guī)定，“非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地。”

但是這些法規(guī)中的規(guī)定并不完善，雖然對(duì)節(jié)約用地的對(duì)象進(jìn)行了明確，但對(duì)對(duì)象的空間和時(shí)間因素都沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，于是因這些規(guī)定，就出現(xiàn)了“征而不用”、“多征少用”、“早征晚用”等利用法律漏洞牟取利益的現(xiàn)象。導(dǎo)致了近幾年，浪費(fèi)、濫用、囤積土地的現(xiàn)象愈演愈烈，治理以“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”和“人造景點(diǎn)熱”為代表的嚴(yán)重問(wèn)題，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

所以，節(jié)約用地的實(shí)施，首先要完善節(jié)約用地法規(guī)的細(xì)節(jié)，只有在法律上嚴(yán)格規(guī)定了節(jié)約用地的具體細(xì)節(jié)和操作規(guī)范，才能從根本上杜絕利用法律漏洞謀利的問(wèn)題;其次，加強(qiáng)中央對(duì)節(jié)約用地具體實(shí)施的監(jiān)管，建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，令法令法規(guī)起到切實(shí)的作用;另外，事后的治理工作也能起到亡羊補(bǔ)牢的作用，目前我國(guó)對(duì)于“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”等問(wèn)題的治理已經(jīng)顯現(xiàn)出成效。

4、完善征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與分配問(wèn)題

土地征用補(bǔ)償法律的完善，關(guān)鍵在于補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償分配問(wèn)題的完善。

我國(guó)目前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要參照1998年修正的《土地管理法》，第47條規(guī)定，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi);征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍;其余由各地自行規(guī)定(李*君，2004)。該條同時(shí)規(guī)定“依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。”而這種計(jì)算方法是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的遺物，只是將標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)調(diào)高，沒(méi)有將市場(chǎng)因素加入公式計(jì)算，不但內(nèi)容上無(wú)法體現(xiàn)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)原則，而且數(shù)額上也無(wú)法達(dá)到補(bǔ)償失地農(nóng)民維持生活標(biāo)準(zhǔn)的要求，扭曲了征地補(bǔ)償?shù)臋C(jī)理和目的。

征地補(bǔ)償?shù)姆峙錂C(jī)制，根據(jù)《土地管理法》第49條規(guī)定“被征用的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督。禁止侵占、挪用被征用土地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)用和其他有關(guān)費(fèi)用”。但是由于沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行保障，事實(shí)上，征地補(bǔ)償費(fèi)用使用管理十分混亂，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村、組都存在著不同程度的截留現(xiàn)象，實(shí)際上分配到失地農(nóng)民手上或者切實(shí)?？顚Ｓ糜谑У剞r(nóng)民的補(bǔ)償寥寥無(wú)幾。許多時(shí)候，征地費(fèi)用經(jīng)過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理后，往往由多變少、變無(wú)，甚至變負(fù)、或者被挪作他用，不僅危害農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，還成為了滋生鄉(xiāng)村干部貪污腐敗的“溫床”。

所以，征地補(bǔ)償問(wèn)題的解決，首先要建立科學(xué)合理的補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，從維護(hù)市場(chǎng)公正性和農(nóng)民切身利益角度考慮，完善計(jì)算方法，提高補(bǔ)償?shù)臄?shù)額;其次，建立有效的監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償分配機(jī)制，遏制各級(jí)集體組織的截留，增加補(bǔ)償分配到農(nóng)民手中的概率;另外，通過(guò)立法完善民眾對(duì)集體組織運(yùn)用補(bǔ)償款的監(jiān)督力度，敦促集體經(jīng)濟(jì)組織?？顚Ｓ?，避免補(bǔ)償款的二次流失。