法律方面，我國1986年頒布了適用于國有企業(yè)破產(chǎn)的一般性法律規(guī)范《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》，明確“破產(chǎn)企業(yè)所欠職工工資和勞動保險費用”按第一順序清償，2002年《最高人民法院關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定》中，把“職工解除勞動合同補償金”和“職工集資款”也列為第一順序清償;2006年頒布的《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》(簡稱“新《破產(chǎn)法》”)，明確列入第一順序清償?shù)陌ā捌飘a(chǎn)人所欠職工的工資和醫(yī)療、傷殘補助、撫恤費用，所欠的應(yīng)當(dāng)劃入職工個人賬戶的基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險費用，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)支付給職工的補償金”。而關(guān)于用于清償?shù)钠飘a(chǎn)財產(chǎn)，則扣除了優(yōu)先受償?shù)膫鶛?quán)。

政策方面，國務(wù)院從1994年開始陸續(xù)發(fā)布了一些行政規(guī)范，包括《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問題的通知》(國發(fā)[1994]59號)、《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關(guān)問題的補充通知》(國發(fā)[1997]10號)，1996年國家經(jīng)貿(mào)委、中國人民銀行也發(fā)布了《關(guān)于試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)中若干問題的通知》(國經(jīng)貿(mào)企[1996]492號)，對依照這些規(guī)范進入破產(chǎn)的企業(yè)(我們一般稱“政策性破產(chǎn)”)的職工安置給出了超越法律規(guī)范的特殊優(yōu)惠，在用于清償?shù)钠飘a(chǎn)財產(chǎn)上明確土地使用權(quán)必須首先用于解決職工安置問題，甚至已抵押的土地所有權(quán)變現(xiàn)也可以用于償付職工安置費，并將職工住房及其它社會性資產(chǎn)如幼兒園等排除在破產(chǎn)財產(chǎn)之外;而實際清償?shù)姆秶蜆?biāo)準也有所突破。自2007年6月1日起開始施行的新《破產(chǎn)法》依然為政策性破產(chǎn)留出了空間，規(guī)定在該法施行前國務(wù)院規(guī)定的期限和范圍內(nèi)的國有企業(yè)實施破產(chǎn)的特殊事宜，按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定辦理。

法律與政策的交織，給國有企業(yè)破產(chǎn)案件的審判實踐帶來了困擾，適用法律法規(guī)以及政策的難度進一步加大。一是法院在破產(chǎn)程序中的主導(dǎo)地位被嚴重削弱。審判實踐中，法院既要適用破產(chǎn)法律法規(guī)，還要遵照國務(wù)院、國務(wù)院各部門甚至當(dāng)?shù)氐胤秸囊恍┨厥庖?guī)定，尤其是職工安置上基本只能跟著政策走，大大增加了破產(chǎn)案件的審理難度。二是國有破產(chǎn)企業(yè)職工實際安置困難。由于國有企業(yè)歷史包袱沉重，破產(chǎn)時一般都嚴重資不抵債，而政策對清償范圍的擴大和清償標(biāo)準的提高又造成第一順序分配數(shù)額無限膨脹，職工內(nèi)債數(shù)量大，即使?fàn)奚渌麄鶛?quán)人的利益也難以得到有效安置，稍有不慎就有可能造成群體上訪事件，影響社會穩(wěn)定。三是債權(quán)人的合法權(quán)益很難得到有效保護。審判實踐中，企業(yè)被設(shè)定了抵押的財產(chǎn)也往往被用來安置職工，大量犧牲債權(quán)人的利益導(dǎo)致法律也失去了應(yīng)有的公信力。