加快立法 為流域水資源統(tǒng)一管理保駕護航

　
　　近幾年來，珠江水利委員會在加強流域水資源統(tǒng)一管理方面進行了一系列積極有益的探索，并大膽實踐，獲得新的突破和進展。如2005年以來連續(xù)開展的4次大規(guī)?？缡∷拷y(tǒng)一調(diào)度工作，就是近年來開展得最成功的流域水資源統(tǒng)一調(diào)度的典范。另外，珠江委目前正抓緊開展《珠江枯水期骨干水庫調(diào)度管理條例》（以下簡稱《條例》）的立法工作，目的是從法律層面使流域水資源統(tǒng)一管理有法可依。珠江委副巡視員王晉就制定這部法律的有關(guān)情況，接受了記者采訪。
　　記者：制定《條例》是珠江委目前重要的工作任務(wù)之一，請問為什么要制定這個條例？它的必要性體現(xiàn)在什么地方?
　　王晉：制定《條例》是為了解決珠江水資源統(tǒng)一管理依法行政的法制基礎(chǔ)，其必要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
　　第一，珠江流域的水資源狀況迫切要求解決枯水期水資源統(tǒng)一管理的問題。珠江流域位于華南亞熱帶地區(qū)，降雨較多，全年水資源量為3660億立方米，在全國各大江河中算是水資源較為豐沛的區(qū)域。然而，由于多方面的原因，枯水期水資源短缺的矛盾也日漸突出，一是降雨時空分布不勻。據(jù)對2005年降雨量統(tǒng)計，2005年珠江流域平均年降水量1200毫米，比常年偏少18.6％。汛期4－9月降雨量982毫米，占全年的82％，其中6月的降雨量就高達375毫米。二是珠江徑流調(diào)節(jié)能力低。蓄水工程的總調(diào)節(jié)庫容僅占地表水資源總量的6.6％，約等于全國平均水平的一半。蓄水工程的總調(diào)節(jié)庫容低，豐水期形成的有效蓄水少，再加上枯水期上游來水驟減，而近幾年三角洲地區(qū)因城市化進程加快，人口增長迅速，供水能力增長過快，怎么能不出現(xiàn)供水危機呢？三是珠江三角洲雖位于華南沿海，降雨較多，但因經(jīng)濟發(fā)展較快，城市化進程加快，人口增長快，人均水資源量已遠遠低于全國平均水平，再加上珠江三角洲受地形地貌限制，不可能通過建設(shè)大型蓄水工程增加蓄水條件，城市供水主要依靠提水、引水方式解決，對河道徑流依存度較高，碰上咸潮或因突發(fā)性污染事件造成的大面積污染，必然會加重城市供水的壓力。正因為如此，加強枯水期水資源統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理的問題才逐漸浮現(xiàn)出來，成為流域管理機構(gòu)必須面對、必須解決的最重大的問題之一。
　　第二，枯水期水資源統(tǒng)一調(diào)度，已成為流域機構(gòu)日常管理工作的重要內(nèi)容。廣東省和珠江三角洲缺水，國內(nèi)許多人都半信半疑，但卻是不爭的事實。從2003年以來，因流域持續(xù)干旱、上游來水減少、城市供水增加，再加上咸潮上溯，水質(zhì)性缺水已經(jīng)對珠三角、澳門的供水產(chǎn)生了極嚴重的影響。2004年底，因咸潮影響，廣州石溪水廠停產(chǎn)225小時； 中山市主要河道水中氯化物最高含量達到了3500毫克升，部分地區(qū)供水中斷近18個小時；珠海市主要取水口掛定角、廣昌泵站不能取水天數(shù)達170天左右；珠海市橫琴島及三灶地區(qū)甚至有40多天無水供應(yīng)。導(dǎo)致珠海、澳門只能低壓供水，供水含氯度標準提高到400毫克升，澳門個別時期曾達800毫克升。
　　這一嚴峻形勢引起了黨中央、國務(wù)院、水利部以及廣東省委省政府的高度重視，從2004年底起，珠江委開始實施壓咸補淡的應(yīng)急調(diào)水工作。經(jīng)過兩年實踐，逐步積累經(jīng)驗。從2006年開始，珠江委提前介入流域重大工程項目的建設(shè)和管理，提前規(guī)劃年底的水量調(diào)度計劃，有計劃、有步驟地和相關(guān)部門進行協(xié)調(diào)和溝通，編制水量調(diào)度預(yù)案，開始了珠江枯水期水量統(tǒng)一調(diào)度的實踐，克服種種困難，取得了枯水期水量調(diào)度的成功。今年的來水形勢仍然不容樂觀，咸潮的來勢更兇猛，珠江抗旱、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理水資源的任務(wù)將會更加艱巨。
　　這些都說明，珠江枯水期水資源的統(tǒng)一調(diào)度和管理，已成為流域機構(gòu)十分重要的工作。然而，這么重要的一項工作卻始終沒有相應(yīng)的法律法規(guī)予以規(guī)范和保障，流域機構(gòu)在流域管理問題上始終面臨法律授權(quán)不清楚、調(diào)度職責(zé)不明確、執(zhí)行紀律無依據(jù)、決策拍板無權(quán)威的尷尬局面。面對流域范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)水這樣一種涉及多省區(qū)、多部門、諸多項目水事權(quán)益的復(fù)雜系統(tǒng)工程，光靠協(xié)調(diào)、溝通等手段是顯然不夠的。因此，制定珠江骨干水庫調(diào)度管理條例，理順并規(guī)范管理關(guān)系才是真正必要和行之有效的手段。#p#分頁標題#e#
　　第三，目前現(xiàn)有的法律法規(guī)不能適應(yīng)水資源統(tǒng)一調(diào)度和管理的需要。一是現(xiàn)有的法律法規(guī)中沒有專門調(diào)整水資源或者說水量統(tǒng)一調(diào)度的條款和內(nèi)容。法律是一種調(diào)整社會關(guān)系的規(guī)范，不同的社會關(guān)系需要不同的法律規(guī)范來調(diào)整。水量的調(diào)度管理是因水量統(tǒng)一調(diào)度而形成的社會關(guān)系，這種因調(diào)度而形成的社會關(guān)系既不同于因取水而形成的社會關(guān)系，也不同于因緊急情況下突發(fā)事件調(diào)水而形成的社會關(guān)系，無論是調(diào)整的主客觀要件還是相關(guān)責(zé)任主體的范圍、條件以及相關(guān)的責(zé)任追究制度都有很多區(qū)別。二是因調(diào)度管理形成的社會關(guān)系中，有其自身獨有的行為特征，有自身的適用范圍，對參與調(diào)度管理的各種主體均有不同的要求，當(dāng)然也會形成不同的法律責(zé)任。調(diào)度管理和取水管理是兩種不同性質(zhì)的管理行為，管理方式不同，適用的法律制度也不應(yīng)該相同，違法所需要承擔(dān)的法律責(zé)任當(dāng)然也就不同。因此，在適用法律時也不能混為一談，更不能混用。三是制訂針對性強、便于操作、責(zé)任明確、權(quán)責(zé)一致、行為規(guī)范的調(diào)度管理辦法，可使水量調(diào)度有法可依、有章可循。
　　記者：請問《條例》在制訂和運用中涵蓋了流域水利建設(shè)與發(fā)展的哪些范疇？
　　王晉：水量統(tǒng)一調(diào)度與管理涉及的范疇其是就是《條例》在制訂和運用中所涵蓋的范疇，一方面涉及到其他部門和地區(qū)的許多單位與行業(yè)，包括國家防總、地方各級水行政主管部門、電力部門、航道管理部門和環(huán)保部門等。另外一方面還涉及到天氣、水雨情預(yù)測預(yù)報，區(qū)域水資源配置，咸潮活動規(guī)律，調(diào)度計劃的出臺與征求意見，省界斷面流量控制，骨干水庫出入庫流量的計算、控制，相關(guān)水利工程的規(guī)劃、建設(shè)，相關(guān)部門的支持、配合以及取用水戶的供水保障措施等內(nèi)容，有許多內(nèi)容甚至?xí)婕暗揭恍└呔獾募夹g(shù)。
　　記者：請問制定出臺《條例》，對規(guī)范流域水資源統(tǒng)一管理具有什么重要意義？從法律層面上，能為流域水資源統(tǒng)一管理解決哪些問題或者矛盾？
　　王晉：《條例》的出臺，其最重要的意義在于解決了流域水資源管理中最關(guān)鍵的核心問題，即水資源統(tǒng)一調(diào)度與管理問題，奠定了珠江流域水資源統(tǒng)一調(diào)度管理的法律依據(jù)。屆時流域機構(gòu)在流域管理問題上始終面臨的法律授權(quán)不清楚、調(diào)度職責(zé)不明確、執(zhí)行紀律無依據(jù)、決策拍板無權(quán)威的尷尬局面將得到解決。
　　水是流動的，受自然和各種人為因素的制約，水資源從來就不是取之不盡、用之不竭的。水資源充沛，當(dāng)用水矛盾不突出，各用水戶的用水權(quán)益能通過自然和社會的自動調(diào)節(jié)得到有效保障時，人們從不關(guān)心水資源的管理問題。當(dāng)水資源自然狀況或社會自動調(diào)節(jié)不能有效保證各用水戶的合法權(quán)益，需要將有限的水資源真正用在刀刃上，提高水資源綜合利用的效益時，就必須將分散的、各行其事的開發(fā)利用方式轉(zhuǎn)換成為統(tǒng)一的、科學(xué)的、合理的、可持續(xù)發(fā)展的管理方式，通過人為的、科學(xué)的水量調(diào)度，便成為維護各用水戶取用水權(quán)益，平衡取水權(quán)益的唯一手段，成為水資源開發(fā)、利用、管理、節(jié)約、保護的關(guān)鍵性要素，成為實現(xiàn)建設(shè)綠色珠江的重要途徑。
　　記者：就您剛才所說來看，盡快制定出臺這部《條例》已經(jīng)非常迫切，目前珠江委就《條例》的立法工作制定了怎樣的計劃？已經(jīng)開展的工作有哪些？進展如何？存在哪些主要困難？
　　王晉：《條例》的立法工作目前主要是按照水利部政策法規(guī)司2007年確定的立法規(guī)劃積極做好立法的前期工作，重點是進行珠江骨干水庫調(diào)度管理立法的必要性、迫切性、重要性的論證。截至2007年底，珠江委已經(jīng)按照規(guī)定完成了《珠江骨干水庫調(diào)度條例立法必要性、重要性和可行性報》，包括一個主報告和四個附件，四個附件分別是：《珠江骨干水庫調(diào)度管理體制與運行機制研究》、《水調(diào)與電調(diào)關(guān)系專題報告書》、《省界斷面流量與預(yù)警流量控制指標研究專題簡要報告》、《突發(fā)性水污染事件應(yīng)急調(diào)水預(yù)案與供水安全保障》。這四個附件分別從四個不同側(cè)面回答了水利部政策法規(guī)司、國務(wù)院法制辦以及專門立法機關(guān)對這個條例立法十分關(guān)注的幾個問題，這個階段的工作已基本結(jié)束。目前正按照水利部的要求繼續(xù)深入做好立法相關(guān)工作。#p#分頁標題#e#
　　至于困難，肯定是有的。從我國的現(xiàn)狀看，立法是不容易的。首先，每年報送立法機關(guān)的法律草案很多，各部門報送的立法規(guī)劃也很多，但真正能進入立法程序的法案卻很少，立法進度和管理的實際不相適應(yīng)。其次，水事法律法規(guī)涉及面廣，牽扯到多部門、多地區(qū)的不同利益，各部門在水事利益調(diào)整方面的認識很難統(tǒng)一，協(xié)調(diào)難度大。第三，流域機構(gòu)沒有立法權(quán)，也不是真正的行政機關(guān)。綜觀世界各國，絕大部分的流域管理都是通過某種協(xié)商機制來達成部門和地區(qū)水事權(quán)益的平衡，是通過協(xié)議的形式實施民主管理，真正通過流域立法實施管理的個案是極少數(shù)。然而，這種協(xié)商機制的運作需要許多條件，但目前我國尚不具備。在目前政府管理仍然處于行政管理的強勢地位的條件下，流域管理采取協(xié)商方式來平衡各方利益也難以實施。因此，流域管理必須采取依法行政的方式，借用權(quán)力機關(guān)的立法權(quán)，為流域管理的依法行政創(chuàng)建管理權(quán)威和管理職責(zé)。
　　記者：聽您這樣說，《條例》的制定出臺面臨著很多困難，就珠江委來說，能從哪些層面上積極促進《條例》的制定出臺呢？具體又是怎么做的？
　　王晉：一要按照水利部規(guī)定的立法程序和立法規(guī)劃，一步步完成立法前期工作。二要加大宣傳力度，營造良好的輿論氛圍，通過社會和輿論的力量，推動立法工作盡快進行。三要進一步加強對調(diào)度管理關(guān)系的研究。通過細致的分析，對調(diào)度管理關(guān)系和需要設(shè)定的管理制度進行認真解剖，把調(diào)度管理的體制、運行機制和制度保障文字化、條款化，形成上報稿。只有作好了這些工作，有關(guān)的立法機關(guān)和需要提供支持配合的其他有關(guān)地方、部門才能真正了解我們的意圖，知道調(diào)水主要是解決什么樣的問題，才會對流域管理機構(gòu)的調(diào)水權(quán)的“度”有正確的認識，也便于有關(guān)部門進行充分協(xié)調(diào)。