北京市控?zé)煹葐?wèn)題立法將先進(jìn)行法規(guī)預(yù)案研究

　　“對(duì)控?zé)焼?wèn)題，似乎有必要立法，代表也經(jīng)常提出一些立法建議，但是立了之后能否執(zhí)行?一到具體操作時(shí)，大家都說(shuō)不好了?！?/p>

　　2月16日，北京市人大常委會(huì)委員、研究室主任劉維林表示，今年北京市人大常委會(huì)首推法規(guī)預(yù)案研究，計(jì)劃安排兩三項(xiàng)，也就是在立法前就先行研究解決法規(guī)是否有可操性的問(wèn)題，“今年初步確立以‘北京市控制吸煙條例’為切入點(diǎn)，進(jìn)行法規(guī)預(yù)案研究。”

　　“不說(shuō)是否納入計(jì)劃，先搞立法研究”

　　2月16日，北京市十三屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)《北京市人大常委會(huì)2011年工作安排》(下稱《安排》)。記者了解到，《安排》表明將對(duì)“北京市控制吸煙條例”進(jìn)行法規(guī)預(yù)案研究。

　　“主要考慮首都科研院所多，有專家聚集的優(yōu)勢(shì)”。劉維林說(shuō)，“對(duì)一些敏感問(wèn)題(如控?zé)?、噪音污染?，我們先不說(shuō)納不納入立法計(jì)劃，先搞立法研究，委托給專家，當(dāng)然人大、政府及其有關(guān)部門先參加，進(jìn)行調(diào)研、論證，甚至把主要條文都弄出來(lái)?！?/p>

　　據(jù)悉，“北京市控制吸煙條例”的法規(guī)預(yù)案研究，有望委托給北京市人大代表、中國(guó)政法大學(xué)教授應(yīng)松年。劉維林透露，在今年1月北京市兩會(huì)上，應(yīng)松年提交了制定“北京市控制吸煙條例”的建議。

　　記者了解到，應(yīng)松年在該建議中提出，應(yīng)將控?zé)熒仙椒蓪用?，通過(guò)明確責(zé)任主體、明確控?zé)燁I(lǐng)域，為控?zé)熖峁┣袑?shí)有效的法律保障，維護(hù)非吸煙者的合法權(quán)益，在結(jié)合北京實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)控?zé)煛?/p>

　　雖然北京已頒布《北京市公共場(chǎng)所禁止吸煙的規(guī)定》和《北京市公共場(chǎng)所禁止吸煙范圍若干規(guī)定》，然而近年來(lái)實(shí)施效果并不明顯。應(yīng)松年認(rèn)為“條例”應(yīng)進(jìn)一步明確控?zé)煼秶?，具體劃分出“室內(nèi)禁煙區(qū)域”、“室外禁煙區(qū)域”和“室外限制吸煙區(qū)域”。如所有的室內(nèi)公共場(chǎng)所，包括電梯、走廊、地下通道、樓梯間在內(nèi)的室內(nèi)工作場(chǎng)所以及公共交通工具都屬于“室內(nèi)禁煙區(qū)域”;醫(yī)療機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所等室外公共場(chǎng)所屬于“室外禁煙區(qū)域”;風(fēng)景名勝區(qū)、公園、游樂園等休閑娛樂場(chǎng)所屬于“室外限制吸煙區(qū)域”，只能在指定地點(diǎn)、區(qū)域吸煙。通過(guò)這種明確劃分，進(jìn)一步擴(kuò)大控制吸煙的范圍。

　　這種發(fā)揮“首都立法資源優(yōu)勢(shì)”的做法，將成為常態(tài)?！栋才拧繁硎荆瑢?duì)一些比較重要和急需的立法項(xiàng)目，先依托專業(yè)院校和科研機(jī)構(gòu)，在法規(guī)案進(jìn)入工作程序之前，對(duì)立法的必要性、可行性、科學(xué)性和可操作性進(jìn)行全面深入的研究，并在此基礎(chǔ)上起草法規(guī)草案。

　　在具體操作上，北京市人大常委會(huì)主任杜德印表示，法規(guī)預(yù)案研究“可以采取不同于現(xiàn)有立法體制和程序規(guī)定的方法”，如項(xiàng)目提出上，可以由北京市人大常委會(huì)根據(jù)代表、群眾的意愿和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切需要，與政府充分溝通后提出，報(bào)市委同意后確定;工作機(jī)制上，可以采取領(lǐng)導(dǎo)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)、人大代表和人民群眾相結(jié)合的模式，更多地發(fā)揮首都立法資源的優(yōu)勢(shì)，依托專業(yè)院校開展。

　　“如條件成熟，就進(jìn)入立法計(jì)劃”

　　法規(guī)預(yù)案研究出來(lái)后怎么辦?對(duì)此，杜德印說(shuō):“要與五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃密切銜接。如條件成熟，就進(jìn)入立法程序;條件不成熟，就先進(jìn)入儲(chǔ)備庫(kù)。”他認(rèn)為，預(yù)案研究，是對(duì)立法工作機(jī)制和方法的重要探索，有利于提高立法的科學(xué)化、民主化，有利于提高地方性法規(guī)的針對(duì)性、時(shí)效性。

　　記者看到，《安排》中明確提出，在預(yù)案研究中，常委會(huì)及相關(guān)工作機(jī)構(gòu)、人大代表、市政府及相關(guān)部門都要全程參與，積極發(fā)揮作用;在預(yù)案研究之后，要提請(qǐng)主任會(huì)議決定是否納入立法計(jì)劃;在常委會(huì)報(bào)市委同意后，開展法規(guī)預(yù)案研究的具體項(xiàng)目和方案。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　記者了解到，北京市人大常委會(huì)近年來(lái)開展的法規(guī)“立項(xiàng)論證”工作，對(duì)有關(guān)部門提請(qǐng)的法規(guī)應(yīng)否列入立法計(jì)劃進(jìn)行論證，起到了“把關(guān)”作用。那么，預(yù)案研究制度與原有的“立項(xiàng)論證”之間如何銜接呢?北京市人大常委會(huì)法制辦主任張引告訴記者，法規(guī)預(yù)案研究之后，要提交給常委會(huì)主任會(huì)議決定是否可以提起立項(xiàng)論證，進(jìn)而決定可否進(jìn)入立法計(jì)劃。

　　張引同時(shí)也表示:“目前，預(yù)案研究的機(jī)制還在形成之中，今年具體有哪些項(xiàng)目列入預(yù)案研究，也在研究中?！?/p>

　　據(jù)悉，下一步，針對(duì)治理交通擁堵、治理地下空間、農(nóng)民宅基地利用等重要問(wèn)題，北京市人大也有望開展法規(guī)預(yù)案研究。

　　“有條件的時(shí)候，建議成立立法研究組”

　　“國(guó)家層面的法規(guī)預(yù)案研究，我覺得早已開始，只是不叫這個(gè)名字?！?月17日，北京市人大代表、北京大學(xué)教授姜明安在接受記者采訪時(shí)表示，1988年他就接受過(guò)國(guó)務(wù)院法制辦的委托，起草行政復(fù)議條例和行政處罰條例，當(dāng)時(shí)，還有兩個(gè)人、四家機(jī)構(gòu)接受委托，最后是七個(gè)稿子匯集在一起進(jìn)行討論。

　　“預(yù)案研究，對(duì)保障立法的科學(xué)性、民主性，防止‘部門立法’有很大好處?！苯靼脖硎荆麖纳蟼€(gè)世紀(jì)80年代末起，就參加了國(guó)家行政立法研究組(先后由江平、羅豪才、應(yīng)松年等學(xué)者主持)，先后參與了行政復(fù)議法、行政訴訟法、行政處罰法等多部法律的預(yù)案研究工作，“比如行政強(qiáng)制法，也是研究了好幾年，弄出草案稿很久以后，才列入人大立法計(jì)劃的，現(xiàn)在還沒出臺(tái)呢，是典型的預(yù)案研究。”

　　在姜明安看來(lái)，學(xué)者參與法律、法規(guī)的預(yù)案研究，難點(diǎn)在于“不了解情況”。學(xué)者大多不了解實(shí)踐中有關(guān)部門所掌握的具體工作情況，一些側(cè)重研究理論的學(xué)者，甚至對(duì)中國(guó)法律的實(shí)際運(yùn)作情況也不了解，理想化的條文會(huì)多些、可操作性不強(qiáng)。

　　“政府有關(guān)部門應(yīng)該積極提供有關(guān)材料，并提供意見建議。”姜明安表示，為了避免部門立法之弊，還是要讓政府承擔(dān)一定的責(zé)任，協(xié)助法規(guī)預(yù)案研究順利進(jìn)行，如確定項(xiàng)目、參與草案稿的論證等。

　　姜明安表示，預(yù)案研究中，有五大環(huán)節(jié)比較重要——制定規(guī)劃(五年、十年甚至更長(zhǎng)期的);項(xiàng)目選取(每年的計(jì)劃);選取委托單位，可以招投標(biāo)，除了大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)，還可以考慮部分律師事務(wù)所、NGO組織(如環(huán)保志愿者組織)等;組織調(diào)研，政府部門應(yīng)幫助聯(lián)系、協(xié)調(diào);論證、聽證。

　　“有條件的時(shí)候，建議成立立法研究組?！苯Y(jié)合行政立法研究組的經(jīng)歷，姜明安深有感觸地建議，北京市人大常委會(huì)可以考慮組建幾個(gè)方面的立法研究組，把若干單位研究同一個(gè)課題的人組織起來(lái)。

　　姜明安認(rèn)為，北京市有條件組織五方面(經(jīng)濟(jì)立法、社會(huì)民生立法、城市建設(shè)、行政立法、教科文衛(wèi))的立法研究組?！翱梢砸劳懈鱾€(gè)學(xué)會(huì)，成立立法研究組，每個(gè)組70人至80人，有項(xiàng)目就在一起討論，集思廣益?！?/p>