新聞快讀

近年來鐵路與乘客的關(guān)系,可以用"離不開,理還亂"來形容。

具有很強(qiáng)公益色彩的鐵路部門,在為人們提供越來越便捷出行服務(wù)的同時(shí),也因?yàn)槟切┪迨嗄陙頉]有變動(dòng)的票務(wù)規(guī)定定,受到公眾的指責(zé):

臥鋪票換牌雖然方便了列車管理,但一旦在旅途期間發(fā)生什么糾紛,乘客擔(dān)心沒有乘車憑證作為說理依據(jù);想留下車票票作個(gè)旅行證據(jù),可票卻硬被撕去一個(gè)角兒,乘客心里覺得別扭;持站臺票的人在站內(nèi)受傷后,由誰負(fù)責(zé);退票該不該收取手續(xù)費(fèi)……

而記者發(fā)現(xiàn),乘客的不滿絕不止于火車客票:火車晚點(diǎn)后鐵路對乘客該負(fù)什么責(zé)任、鐵路的社會(huì)責(zé)任與企業(yè)責(zé)任如何厘厘清、政府部門對鐵路運(yùn)輸市場的監(jiān)管等等,都需要相關(guān)法律的進(jìn)一步完善。

與火車票相關(guān)的法律規(guī)定多有需要改進(jìn)之處

法律沒有梳理清鐵路的企業(yè)職能與社會(huì)職能

政府監(jiān)管缺少監(jiān)管對象監(jiān)管程序內(nèi)容不明確

本報(bào)記者 陳煜儒

每次坐火車,中國政法大學(xué)民法專業(yè)學(xué)生李然心里都不舒服,因?yàn)樗麑W(xué)的專業(yè)知識告訴他,火車上坐臥鋪要換牌的做法是違法行為,但他卻無力改變這個(gè)現(xiàn)狀。

7月13日,李然把心中的不平,一股腦兒地倒給了記者。

"車票是客運(yùn)合同憑證,依據(jù)合同法,訂立合同的雙方要各持一份合同,列車員把車票收走,就相當(dāng)于把旅客的合同收走一樣,違反民法的公平原則。"李然說,他每年要坐4次往返于北京———上海的火車,每次乘車,列車員把臥鋪票換走后,他都提心吊膽,生怕旅途中發(fā)生什么糾紛,自己沒有乘車憑證失去說理依據(jù)。

據(jù)記者了解,臥鋪票換牌的乘車規(guī)定,始于上世紀(jì)50年代,目的是便于臥鋪車廂的管理。然而,50多年來,面對鐵路的跨越式發(fā)展、國家法律制度的完善和人們法律意識的增強(qiáng),許多類似換票這樣的陳舊票務(wù)管理規(guī)定,卻沒有隨之變革,由此引發(fā)的鐵路運(yùn)輸公益訴訟,近年來此起彼伏。

我國目前的鐵路法律中究竟存在哪些缺失?需要怎樣的立法改進(jìn)?北京交通大學(xué)交通運(yùn)輸法研究所所長張長青教授,結(jié)合目前存在的種種問題,向記者逐一進(jìn)行了解析。

圍繞火車票規(guī)定沖突不斷

圍繞鐵路客票發(fā)生的糾紛,絕不僅僅是上車換牌這一種。幾天前,在湖北一個(gè)小火車站的出站口,記者目睹了這樣一幕:

一名旅客出站,工作人員要撕票。旅客說:"你憑什么撕我的票?你看清楚,我的票上有剪票口,我按票面規(guī)定的里程乘車,沒什么錯(cuò)。"

工作人員說:"按鐵路有關(guān)規(guī)定,即使你要報(bào)銷留著票,車票也應(yīng)銷角(撕票)。"

這位旅客說:"你們鐵路的規(guī)定管得有點(diǎn)兒寬了吧?票是我的,我又沒有白坐你們的車,我就不讓你撕,你能把我怎么樣?"說著他沖出了出站口。

站臺工作人員忙著驗(yàn)其他旅客的票,沒法去追,只能憤怒地嘮叨了句:"什么素質(zhì)!"

據(jù)了解,旅客與車站收票員之間因?yàn)?撕票"發(fā)生口角,在各地都是常事。有的學(xué)生想留票作紀(jì)念,票卻被收回;有的旅客不報(bào)銷,也想留下車票作個(gè)旅行證據(jù),票被撕一個(gè)角兒,心里覺得別扭。

而這些小沖突,都是《鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程》惹的"禍"。記者在規(guī)程的第二十八條看到了這樣的規(guī)定:車站對已使用完畢的車票應(yīng)收回。旅客需報(bào)銷時(shí),應(yīng)事先聲明,站、車將銷角的車票交旅客作為報(bào)銷憑證。學(xué)生票不給報(bào)銷憑證。

多數(shù)旅客認(rèn)為,1997年開始實(shí)施的《鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程》中有關(guān)車票的規(guī)定,有些"落伍",需要改進(jìn)。

"其實(shí),與火車票相關(guān)的法律規(guī)定需要改進(jìn)的還很多,比如火車票強(qiáng)制險(xiǎn)、兒童票、退票費(fèi)和站臺票的問題。"張長青說。

在張長青看來,取消火車票強(qiáng)制險(xiǎn)不是很難的事,相關(guān)部門對此規(guī)定進(jìn)行改正即可,因?yàn)樵谑袌隹焖侔l(fā)展的今天,鐵路運(yùn)輸企業(yè)落一個(gè)"拿旅客的錢給自己買保險(xiǎn)"的名聲的確有些冤枉。 #p#分頁標(biāo)題#e#

據(jù)介紹,收取2%火車票強(qiáng)制險(xiǎn)的歷史源于1951年國家發(fā)布的《鐵路旅客意外傷害強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》。條例規(guī)定,凡持票旅客必須向中國人民保險(xiǎn)公司投保鐵路旅客意外傷害保險(xiǎn),手續(xù)由鐵路代辦?？墒堑?959年,保險(xiǎn)公司被撤銷,這項(xiàng)業(yè)務(wù)就歸鐵路運(yùn)輸企業(yè)承辦至今。如今,保險(xiǎn)業(yè)的市場化發(fā)展與57年前的情況已大相徑庭,火車票強(qiáng)制險(xiǎn)的有關(guān)規(guī)定再不改,很難順應(yīng)民意和市場的法則。

兒童票的收取是按年齡還是按身高?站臺票的性質(zhì)是什么?這是近年來人們普遍關(guān)心、反映強(qiáng)烈的問題。

張長青告訴記者,其實(shí),一張火車票到底值多少錢,很少有人知道。我國目前的火車票價(jià)已低于市場價(jià),每張票都含有國家的福利補(bǔ)貼。鐵路作為公共運(yùn)輸企業(yè),帶有很強(qiáng)的公益色彩。

張長青說,票價(jià)的收取是根據(jù)體積和重量決定運(yùn)輸成本的,不是根據(jù)年齡。所以,兒童1.1米以下免費(fèi)已含有很強(qiáng)的公益性了。

"有關(guān)站臺票的性質(zhì),法律目前沒有規(guī)定。"張長青認(rèn)為,持站臺票的人在站內(nèi)受傷后,由誰負(fù)責(zé)?是不是等同于旅客,由鐵路部門進(jìn)行賠償?這些都需法律進(jìn)一步明確。

不久前,國家發(fā)改委有關(guān)鐵路退票費(fèi)的一份回復(fù),讓人眼前一亮。

在這份針對北京律師董正偉"取消鐵路退票費(fèi)"申請的回復(fù)中,發(fā)改委表示已向有關(guān)部門發(fā)出完善退票費(fèi)政策的建議,但同時(shí)坦言:"責(zé)令停止收取退票費(fèi)在目前仍存在法律障礙。"

針對退票費(fèi)的問題,張長青表示,法律應(yīng)該規(guī)定清楚退票的性質(zhì),退票手續(xù)費(fèi)的多少除了應(yīng)該結(jié)合車票的成本費(fèi)進(jìn)行規(guī)定外,還應(yīng)結(jié)合火車運(yùn)輸高峰期和低峰期的時(shí)間,并分時(shí)、分段進(jìn)行規(guī)定。收取退票手續(xù)費(fèi)需要制定最高限和最低限以及收與不收的法定條件。

鐵路法對客票規(guī)定不完整

鐵路客票是合同?合同的組成部分?還是合同憑證?不要說一般百姓,就是在法律界,這些都是爭而未決的問題。在記者以往的采訪中,眾多法律學(xué)者認(rèn)為,只有了解火車票的所有屬性,有針對性地對其進(jìn)行法律規(guī)范,才能避免因火車票產(chǎn)生糾紛。

記者發(fā)現(xiàn),在國家發(fā)改委建議完善鐵路退票費(fèi)的回函中,對退票費(fèi)是這樣表述的:從合同法角度看,旅客與鐵路運(yùn)輸企業(yè)合同解除后,退票費(fèi)主要是對因旅客退票造成鐵路運(yùn)輸企業(yè)運(yùn)輸能力損失的賠償,屬于合同法規(guī)定的違約責(zé)任。

"這個(gè)對退票費(fèi)性質(zhì)模糊的答復(fù)主要是因?yàn)殍F路法和《鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程》對客票的法律性質(zhì)表述的不完整、不確切造成的。"張長青說,按照鐵路法的規(guī)定,旅客車票是合同或合同的組成部分;而《鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程》則認(rèn)為,旅客運(yùn)輸合同的基本憑證是車票。

張長青告訴記者,鐵路客票在鐵路旅客運(yùn)輸過程中居于核心地位,無論是鐵路運(yùn)輸合同的成立、生效、履行還是終止,客票始終起著主導(dǎo)和決定作用。

火車晚點(diǎn)承運(yùn)人責(zé)任難定

記者了解到,除客票外,火車晚點(diǎn)后鐵路對乘客該負(fù)什么責(zé)任,是另一個(gè)讓乘客非議頗多的問題。

鐵路法對火車晚點(diǎn)賠償沒作規(guī)定,但卻有14名乘客每人拿到200元的"賠償"。這個(gè)發(fā)生在3年前的經(jīng)典案例,令許多學(xué)者記憶猶新,張長青也不例外。

2005年2月18日,一列由上海開往南京西的T722次城際列車晚點(diǎn)兩個(gè)多小時(shí)。14名旅客"霸車",要求鐵路方向他們賠禮道歉并提出賠償要求。經(jīng)過長達(dá)5個(gè)小時(shí)的僵持,鐵路方最終向每位乘客支付了200元,并派專車把所有的乘客送回家中。

據(jù)鐵路承運(yùn)人———南京鐵路分局的有關(guān)人士透露,出那200元實(shí)屬無奈,因?yàn)槌藙?wù)員工作時(shí)間太長,實(shí)在與旅客拖不起時(shí)間,他們自掏腰包籌集了這筆"賠款",為的是早點(diǎn)回家休息。

可見,這次賠償根本不是法律意義上的"賠償"。

一位鐵路運(yùn)輸專家告訴記者,導(dǎo)致鐵路晚點(diǎn)的原因很多,氣候不良、線路施工、列車超員、牲畜上道、設(shè)備故障、行人車輛搶道等原因。此外,一些特殊情況也能造成列車晚點(diǎn),如不法分子破壞、突發(fā)事件和政府出于國家利益的干預(yù)等?；疖囃睃c(diǎn)包括延遲發(fā)車和延遲到達(dá)兩種。對于延遲發(fā)車類晚點(diǎn)的處理,鐵路法與合同法都進(jìn)行了明確的規(guī)定;對于延遲到達(dá)的情形,鐵路法等法律法規(guī)沒有明確旅客獲得救濟(jì)的方式,其實(shí)就是沒有明確鐵路承運(yùn)人的民事責(zé)任。 #p#分頁標(biāo)題#e#

對此,張長青有著自己獨(dú)特的看法。他認(rèn)為,鐵路運(yùn)輸企業(yè)并非一般意義上的市場主體,還兼具為社會(huì)服務(wù)的職能。比如,"非典"期間,很多長途汽車停止運(yùn)輸,但火車依然正常運(yùn)行;春運(yùn)期間,旅客驟增,為了保證旅客回家過年,鐵路要臨時(shí)加開車次,加開一輛客車,要停開3趟貨車,造成了貨運(yùn)市場的經(jīng)濟(jì)損失。因鐵路的社會(huì)公益性決定,它必須隨時(shí)聽從國家和人民的需要。所以,要綜合看待火車晚點(diǎn)問題。法律就延遲發(fā)車對旅客規(guī)定了兩種救濟(jì)途徑:退票或改乘其他車次;延遲到達(dá)雖然沒有法律規(guī)定,但可以考慮適用損害賠償,但必須是由于鐵路承運(yùn)人自身原因造成的延遲到達(dá)。

在司法實(shí)踐中,火車晚點(diǎn)的訴訟常常困擾著鐵路運(yùn)輸法院的法官們,因?yàn)?旅客因晚點(diǎn)請求的損害賠償無法律依據(jù)。

據(jù)記者了解,法律適用的基本準(zhǔn)則是:特別法優(yōu)于普通法,特別規(guī)定優(yōu)于普通規(guī)定,立法優(yōu)于司法解釋、行政法規(guī)和規(guī)章。法律雖然對火車延遲到達(dá)給旅客造成的損失賠償沒有規(guī)定,但最高人民法院《關(guān)于審理鐵路運(yùn)輸損害賠償案件若干問題的解釋》和鐵道部《鐵路運(yùn)輸損害賠償規(guī)定》均對旅客人身傷亡及攜帶行李損失的賠償作出了規(guī)定,那么,法院可否根據(jù)民事法律效力層次,從高層級法律著眼,分別適用不同層級的法律規(guī)定來滿足旅客因火車晚點(diǎn)獲得賠償?shù)脑V訟請求權(quán)呢?

"可以,這也是我們的一個(gè)研究成果。"張長青肯定地說,法院可以支持旅客請求晚點(diǎn)賠償?shù)姆梢罁?jù)有民法通則、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法和合同法的相關(guān)規(guī)定,在鐵路法沒有完善之前,法院完全可以以此為依據(jù)受理訴訟。

鐵路企業(yè)與社會(huì)職能需厘清

據(jù)了解,目前全國共有18個(gè)鐵路局,它們?nèi)慷际?a href='http://m.shkps.cn/faren/5.html' target='_blank' data-horse>企業(yè)法人。這就意味著鐵路局的法律地位是一個(gè)民事主體。

記者在采訪中發(fā)現(xiàn),鐵路運(yùn)輸價(jià)格一直由國家管理,鐵路運(yùn)輸企業(yè)不能像其他市場主體那樣,具有產(chǎn)品價(jià)格自主權(quán)。目前我國鐵路運(yùn)輸中的搶險(xiǎn)救災(zāi)物資運(yùn)輸、支農(nóng)物資運(yùn)輸、軍運(yùn)物資運(yùn)輸、傷殘軍人和學(xué)生運(yùn)輸、春運(yùn)農(nóng)民工的運(yùn)輸、軍用客運(yùn)、市郊旅客運(yùn)輸、鐵路直線運(yùn)輸?shù)?都沒有考慮鐵路運(yùn)輸企業(yè)的運(yùn)營成本,具有明顯的公益特征。這一點(diǎn),從鐵路目前的運(yùn)價(jià)每人公里基價(jià)0.05861元可以看出,為了照顧邊遠(yuǎn)地區(qū)的發(fā)展,鐵路實(shí)行了大幅度遞遠(yuǎn)遞減。而公路和民航的價(jià)格則更為靈活,更適應(yīng)市場。

既然是企業(yè),就要想辦法掙錢,為職工謀福利,為國家創(chuàng)價(jià)值。但是,由于鐵路企業(yè)是特殊的民事主體,承載了太多的社會(huì)職能,要想自由翱翔在市場中,必須借助法律厘清其企業(yè)職能與社會(huì)職能。有專家建議,鐵路企業(yè)的社會(huì)職能應(yīng)該依法界定、單獨(dú)管理,這部分投入不應(yīng)記入企業(yè)的經(jīng)營成本;其企業(yè)職能部分,應(yīng)該用市場的辦法管理,這樣可以分清責(zé)任,提高效率。

"按照這個(gè)思路理解,國家對學(xué)生票、傷殘軍人等票價(jià)的補(bǔ)助,不應(yīng)讓鐵路運(yùn)輸企業(yè)承擔(dān),而應(yīng)由相應(yīng)的部門承擔(dān),如教育部、民政部等。"有關(guān)專家認(rèn)為。

政府監(jiān)管職能缺少目標(biāo)定位

"為什么鐵路部門政企職能一直難以分離?主要是因?yàn)殍F路網(wǎng)面積大,涉及統(tǒng)一調(diào)度和鐵路建設(shè)用地問題。"一位業(yè)內(nèi)人士告訴記者,一個(gè)企業(yè)很難解決遍布三十多個(gè)省市的路網(wǎng)問題,而與地方協(xié)調(diào)鐵路建設(shè)用地問題也不容易,更重要的是,鐵路路網(wǎng)建設(shè)需要國家性戰(zhàn)略規(guī)劃。由此可見,鐵道部監(jiān)管和協(xié)調(diào)職能的重要性。

據(jù)多位鐵路問題學(xué)者的研究,政府部門對鐵路運(yùn)輸企業(yè)主要是直接管理,而不是政府的指導(dǎo)和監(jiān)督。所以真正意義的監(jiān)管是不存在的,但從行使的職能看,監(jiān)管卻是客觀存在的,主要表現(xiàn)在制定標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督檢查和處理違法事件。

張長青認(rèn)為,從法律角度講,鐵路運(yùn)輸市場監(jiān)管存在的問題有:缺少監(jiān)管對象,企業(yè)不是實(shí)質(zhì)意義上的獨(dú)立法人,而是形式意義上的法人,財(cái)產(chǎn)權(quán)不明確;鐵路沒有規(guī)范的行政監(jiān)管行為,有的只是行政控制行為;監(jiān)管內(nèi)容不明確,對于哪些問題需要政府行為監(jiān)管,哪些應(yīng)由企業(yè)自己按照市場調(diào)節(jié),法律缺少清晰的界定;缺少監(jiān)管程序,鐵路運(yùn)輸市場的監(jiān)管需要一套規(guī)范的程序,但由于政企不分,導(dǎo)致企業(yè)主體不能真正建立,監(jiān)管難以進(jìn)行。 #p#分頁標(biāo)題#e#

那么,政府對鐵路運(yùn)輸市場監(jiān)管的應(yīng)有之義是什么?張長青表示,政府應(yīng)該監(jiān)管鐵路運(yùn)輸市場的進(jìn)入與退出,如企業(yè)進(jìn)入市場的條件是否合格,是否違反反不正當(dāng)競爭法等等;監(jiān)管鐵路運(yùn)輸市場的市場行為,如運(yùn)輸價(jià)格是否合理,服務(wù)質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)等;另外還有安全運(yùn)營和鐵路運(yùn)輸技術(shù)管理。

"我國有著世界上最廣闊的鐵路網(wǎng)和數(shù)以億計(jì)的旅客,鐵路作為國計(jì)民生的生命線,能對其依法管理、合理分配、創(chuàng)大效益是人們的美好期待。"張長青最后說。

目前鐵路客票的6個(gè)特征

是鐵路承運(yùn)人依法、單方面印制的鐵路運(yùn)輸合同的書面形式,客票本身不是合同;

客票記載的內(nèi)容如車次、乘車區(qū)間、價(jià)格等是客運(yùn)合同的組成部分;

是鐵路客運(yùn)的原始憑證,但不是惟一證據(jù),只具有原始證據(jù)的效力;

是鐵路運(yùn)輸?shù)膽{證,整個(gè)運(yùn)輸過程都圍繞客票展開;

是一種不記名的有價(jià)證券,可以轉(zhuǎn)讓;

我國鐵路旅客運(yùn)輸目前實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)制度,因此,客票還是旅客辦理了人身保險(xiǎn)合同的證明。

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