2006年1月24日晚，工商行政管理機關對涉嫌進行傳銷活動的場所進行現(xiàn)場檢查，將在該場所參加傳銷活動的王某帶至該局進行調查，并現(xiàn)場查扣了王某涉嫌用于傳銷的手提電腦、移動硬盤、投影機等財物。3月9日，工商局解除了扣押強制措施，將上述財物發(fā)還王某。5月29日，工商局依據(jù)《禁止傳銷條例》作出行政處罰決定，認定王某的行為屬于傳銷行為，責令其停止違法行為，沒收違法所得，并罰款11萬元。王某以處罰決定事實認定不清、程序違法為由向法院提起行政訴訟，要求撤銷該處罰決定。

［評析］

《禁止傳銷條例》第十九條規(guī)定：工商行政管理部門實施查封、扣押，應當及時查清事實，在查封、扣押期間作出處理決定。對于經調查核實屬于傳銷行為的，應當依法沒收被查封、扣押的非法財物；對于經調查核實沒有傳銷行為或者不再需要查封、扣押的，應當在作出處理決定后立即解除查封，退還被扣押的財物。工商行政管理部門逾期未作出處理決定的，被查封的物品視為解除查封，被扣押的財物應當予以退還。拒不退還的，當事人可以向人民法院提起行政訴訟。本案中，對其中的“處理決定”存在不同理解。

第一種意見認為，該條款的“處理決定”是對被查封、扣押的財物作出處理決定，而對傳銷行為作出行政處罰決定則不受此條款的限制。理由是：行政強制措施是一種暫時性對相對方權利或人身的限制，并非懲罰性措施，而行政處罰是一種查清事實后對違法相對人采取的懲罰性措施，考慮到行政處罰作出之前相對人的權益并沒有被剝奪或限制，一般情況下，立法不會對行政處罰設定期限，我國行政處罰法、《禁止傳銷條例》均未對行政處罰設定處理期限；對于案情復雜的違法行為，行政主體不可能在短期內查清事實，沒有查清事實顯然不能處罰，但是，短期內無法查清事實不意味著事后不能查清，如果立法將該期限設定為行政處罰期限，則勢必使行政主體在執(zhí)法過程中陷入兩難，一定程度上會放縱違法行為。

第二種意見認為，該條款的“處理決定”應理解為對傳銷行為作出行政處罰決定，即在查處傳銷案件時，只要傳銷行為成立且依法需要給予行政處罰，就應當在查封、扣押期間內作出行政處罰決定。如果沒有對涉嫌專門用于傳銷的財物采取查封、扣押強制措施，則不存在這樣的法律風險。理由是：工商局作為行政執(zhí)法機關，對行政違法行為作出認定和處罰是對行政強制措施作出處理決定的前提，工商局解除對原告電腦等物品的扣押并非處理決定，而是變更行政強制措施，被告未在法定查封、扣押期限內作出處罰決定，屬程序違法。

筆者同意第二種意見。

首先，這一理解符合行政處罰的特征。行政處罰指特定的行政機關或法律、法規(guī)授權組織對違反行政法律規(guī)范的公民或組織實施的懲戒，屬行政制裁范疇。而行政強制措施是行政機關依法對公民采取的限制人身自由或對公民、組織的財產限制其保持一定狀態(tài)的強制手段。前者為結論性行政行為或目的性行政行為，后者為手段性行政行為。兩者關鍵的區(qū)別在于行政處罰對行政相對人行政違法的確定性，而行政強制措施所針對的公民或組織的行政違法與否是不確定的，至少尚未最后定論，或者尚未變成現(xiàn)實的狀態(tài)。在《禁止傳銷條例》第十九條中，從“及時查清事實”、“經調查核實屬于傳銷行為”等表述來看，理解為行政處罰期限符合行政處罰終局性、確定性、結論性特征。

其次，這一理解符合法律邏輯。根據(jù)該條例第十九條第二款的規(guī)定，作出的處理決定主要有兩種情況：一是對于經調查核實屬于傳銷行為的，應當依法沒收被查封、扣押的非法財物；二是對于經調查核實不屬于傳銷行為或者不再需要查封、扣押的，應當在作出處理決定后立即解除強制措施，退還被查封、扣押的財物。而根據(jù)行政處罰法第八條的規(guī)定，沒收非法財物是一種行政處罰，而行政處罰必須以正式的行政處罰決定書作出并送達當事人。如果按照第一種意見理解并考慮到該條例第十九條第二款的規(guī)定處理，應是對被查封、扣押的非法財物予以沒收，而不是對傳銷行為作出行政處罰決定。這樣一來，對一起傳銷行為就需要作出兩份行政處罰決定書，即先以沒收非法財物為內容作出一份行政處罰決定書，接著再對傳銷行為作出一份行政處罰決定書，這在法律上是不允許的。由此足以證明，“處理決定”應按行政處罰決定來理解。