行政復(fù)議是行政相對人認為的具體行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請，行政復(fù)議機關(guān)依照法定程序，對被申請的具體行政行為進行合法適當性審查，并提出行政復(fù)議決定。行政復(fù)議是既行政訴訟、信訪之后，法律賦予行政相對人的又一種行政救濟方式，其便民、高效的特點是其他兩種方式所不具備的，行政復(fù)議制度是行政機關(guān)通過行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督，來實現(xiàn)對行政相對人合法權(quán)益的有效保護，但是從近些年來的實際施行情況來看，并沒有完全達到既定效果。行政復(fù)議前置是指行政相對人對法律、法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時，應(yīng)當先選擇向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議，而不能直接向人民法院提起行政訴訟;如果經(jīng)過行政復(fù)議之后行政相對人對復(fù)議決定仍有不同意見的，才可以向人民法院提起行政訴訟。本文從分析行政復(fù)議前置程序的設(shè)置對行政相對人合法權(quán)益的保護以及行政機關(guān)“依法行政”所產(chǎn)生的積極作用入手，重點介紹了美國和德國的行政復(fù)議制度及其特點，具體論述了我國擴大行政復(fù)議前置范圍的必要性、可行性，并且進一步提出了對今后我國行政復(fù)議制度改革的幾點建議。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議前置監(jiān)督范圍

行政復(fù)議制度的本質(zhì)是為公民、法人或者其他組織監(jiān)督國家行政權(quán)力的行使，維護自身權(quán)益，提供一條法律途徑，從而來進一步規(guī)范行政權(quán)的行使。從1999年頒布的《》與舊有的《行政復(fù)議條例》比較來看，《行政復(fù)議法》更側(cè)重于對行政權(quán)的監(jiān)控，但是從《行政復(fù)議法》施行五年來的情況看，效果似乎并非如愿。以下我想從擴大行政復(fù)議前置范圍的角度入手，談一下在新的社會條件下，行政復(fù)議制度該如何更好的發(fā)揮作用。

一、我國行政復(fù)議制度中關(guān)于行政復(fù)議前置問題的規(guī)定

(一)行政復(fù)議前置的具體含義

行政復(fù)議前置是指行政相對人對法律、法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時，應(yīng)當先選擇向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議，而不能直接向人民法院提起行政訴訟;如果經(jīng)過行政復(fù)議之后行政相對人對復(fù)議決定仍有不同意見的，才可以向人民法院提起行政訴訟。因此，在行政復(fù)議前置的情況下，行政相對人不經(jīng)過復(fù)議環(huán)節(jié)直接向人民法院提起行政訴訟，是不允許的。

(二)我國現(xiàn)行行政復(fù)議法中對行政復(fù)議前置的規(guī)定及內(nèi)在原因

我國《行政復(fù)議法》中關(guān)于行政復(fù)議前置的規(guī)定主要是第三十條第一款：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當先申請行政復(fù)議;對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟?！庇纱丝梢姡覈缎姓?fù)議法》中主要是對自然資源的確權(quán)類爭議做了行政復(fù)議前置的規(guī)定。此外，在其他法律、法規(guī)中也僅有《治安管理處罰條例》第三十九條、《海關(guān)法》第四十條、《進出口商品檢驗法》第二十八條、《稅收征收管理法》第五十六條、《國家安全法》第三十一條、《注冊會計師法》第十一條有有關(guān)行政復(fù)議前置的規(guī)定。分析如此規(guī)定的原因，筆者認為有如下兩點：第一，主要是為了降低相對人的訴訟成本，減輕訴累。就自然資源的確權(quán)來說，《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等自然資源法中都有這樣的規(guī)定：縣級以上人民政府是具體確定土地、森林、草原等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的機關(guān)，即自然資源的確權(quán)屬于行政權(quán)行使的范疇。在我國《行政訴訟法》第五十四條第(二)項中規(guī)定：人民法院對主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯誤，違反法定程序，超越職權(quán)，濫用職權(quán)的具體行政行為有判決撤銷或者部分撤銷的權(quán)力?？梢钥闯鲈谠摋l款中法律并沒有賦予人民法院變更行政機關(guān)具體處理決定的權(quán)力，而在《行政復(fù)議法》第二十八條第一款第(三)項中，同樣的情形法律賦予行政復(fù)議機關(guān)的權(quán)力是：撤銷、變更或者確認具體行政行為違法，以及責(zé)令其重新作出具體行政行為。因此說，相對人在將自然資源確權(quán)類爭議案件訴至人民法院后，若拿到的是法院對具體行政行為撤銷或者部分撤銷的判決，那么其還須依靠行政機關(guān)，也就是縣級以上人民政府來解決這個問題，這樣無疑會延長相對人問題解決的時間，增加相對人解決問題的成本，這不僅和《行政復(fù)議法》便民的一般原則是相違背的，而且與當前全國法院系統(tǒng)正在開展的“公證與效率”活動的宗旨也是不相符的。所以，《行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定，土地、森林、草原等自然資源的確權(quán)類爭議應(yīng)當先經(jīng)過行政復(fù)議程序，相對人對復(fù)議決定不服的才可以向人民法院提起行政訴訟，其目的主要是為了將糾紛解決在行政機關(guān)內(nèi)部，從而來減輕相對人的訴訟成本，縮短問題解決的時間。第二，主要是行政機關(guān)和人民法院職能的區(qū)別所在。從以上歸納的行政復(fù)議前置類案件中，我們會發(fā)現(xiàn)，除了關(guān)于自然資源的確權(quán)爭議需要先經(jīng)過行政復(fù)議程序之外，還有關(guān)于商品檢驗檢疫、稅收征收管理等這種專業(yè)性極強的問題，而作為法院一個全社會居中裁判的司法機關(guān)，若是要求法院的居中裁判者們在較短的時間內(nèi)精通各種專業(yè)知識，我想這是不現(xiàn)實的，盡管這樣可能會保證法院審判的絕對公正。因此，我國《治安管理處罰條例》、《海關(guān)法》、《進出口商品檢驗法》、《稅收征收管理法》、《國家安全法》、《注冊會計師法》中規(guī)定相對人對行政機關(guān)的相關(guān)具體行政行為不服，應(yīng)當先行申請行政復(fù)議，并非直接進入訴訟程序，這樣做是為了減輕法院的負擔(dān)，加快問題解決的速度，當然自己對自己的行為裁判可能會產(chǎn)生諸多的不公，在后面我會談到具體的解決方法?？偟膩碚f，我國行政復(fù)議前置的范圍過于狹窄。