一、政府原因?qū)е碌耐恋亻e置

從全國閑置土地案例來看，“政府成因”導(dǎo)致的閑置土地?zé)o論是宗數(shù)還是面積，都遠(yuǎn)超企業(yè)自身原因，所以有必要對土地閑置成因中的政府因素進行分析說明。

非凈地出讓導(dǎo)致交地時間延遲、土地閑置。土地非凈地出讓原因很多，其中根源性因素是被征地農(nóng)民的補償期望值與補償方案不匹配。為加快報地進度，提高征地效率，一些地方的相關(guān)部門對建設(shè)用地組卷報批的前期工作做得不扎實，土地征收補償方案未能被征地農(nóng)民徹底了解，以致村民后期反悔現(xiàn)象時有發(fā)生。所以，政府雖然供了地，但由于征地拆遷工作進展艱難，交地時間被迫延遲，項目單位無法如期進場建設(shè)，達到規(guī)定時間即被認(rèn)定為閑置土地。

規(guī)劃的臨時調(diào)整。隨著城市建設(shè)、發(fā)展戰(zhàn)略與功能定位的變更，相關(guān)規(guī)劃可能須要不斷調(diào)整。而當(dāng)企業(yè)完成拿地后，若有關(guān)規(guī)劃須調(diào)整，企業(yè)原有土地建設(shè)規(guī)劃往往不能及時做出應(yīng)對，以致后期土地因無法建設(shè)而被迫閑置。此外，一些企業(yè)因著眼于自身利益申請調(diào)整規(guī)劃，用地單位和地方政府要重新進行協(xié)調(diào)、溝通，此環(huán)節(jié)若耗時過長，也會導(dǎo)致土地閑置。

建設(shè)審批程序繁瑣。用地單位進場開工建設(shè)的前提是辦理完畢《建筑工程施工許可證》，而辦理此證的條件是依次辦理好《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《國有土地使用證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》等一系列手續(xù)。在此過程中，如果相關(guān)部門在任何一項環(huán)節(jié)中出現(xiàn)協(xié)調(diào)不當(dāng)、拖延等情況，都會造成用地單位無法按時進場開工，由此導(dǎo)致土地閑置。

土地供應(yīng)盲目。從結(jié)構(gòu)來看，房地產(chǎn)、工礦倉儲等用地閑置是閑置土地的主要構(gòu)成部分。這主要是因為受宏觀經(jīng)濟下行影響，招商引資工作壓力加大，地方政府既要用完每年分配的用地指標(biāo)，又要保證較高的供地率，這就導(dǎo)致一些地方供地心切，可能放寬項目預(yù)審限制條件，忽略了對開發(fā)企業(yè)綜合實力、行業(yè)發(fā)展前景的預(yù)測及考量，以致出現(xiàn)企業(yè)前期超需求拿地，后期因資金不足而建設(shè)中斷，或項目可行性方案虛構(gòu)，導(dǎo)致在經(jīng)濟政策環(huán)境發(fā)生變化時推遲項目投產(chǎn)等現(xiàn)象。

二、用看得見的手破解閑置難題

1嚴(yán)格執(zhí)行“凈地”出讓政策，靈活使用征地補償方式。為防止土地閑置，相關(guān)部門首先應(yīng)嚴(yán)格要求，對未完成“凈地”標(biāo)準(zhǔn)的土地不得辦理供地手續(xù)。同時，為減少征地糾紛，加快征地進度，筆者建議由政府或社會組織成立土地托管機構(gòu)，通過簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，將農(nóng)民一家一戶的承包土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)到托管機構(gòu)，托管機構(gòu)通過土地規(guī)模經(jīng)營獲得更高農(nóng)業(yè)收益。農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)獲得穩(wěn)定收入，同時也可根據(jù)自身條件從事工商業(yè)或成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人，這樣就使一部分農(nóng)民不再依賴土地謀生，一旦發(fā)生征地，農(nóng)民反應(yīng)不會過于激烈，使征地工作能順利完成。

2保障規(guī)劃嚴(yán)肅性，推行多規(guī)合一。一方面，各級政府應(yīng)降低規(guī)劃調(diào)整的頻率，杜絕“一任領(lǐng)導(dǎo)一個規(guī)劃”現(xiàn)象的產(chǎn)生;另一方面禁止用地單位為追求經(jīng)濟利益隨意調(diào)整規(guī)劃限制條件。在此基礎(chǔ)之上，通過推行多規(guī)合一，建立統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調(diào)、相互制衡的空間規(guī)劃體系，保障規(guī)劃對經(jīng)濟發(fā)展的引領(lǐng)作用。

3部門聯(lián)動，共同遏制土地閑置現(xiàn)象。綜合協(xié)調(diào)各部門工作程序，在界定審批法定程序的基礎(chǔ)上，取消不必要的審批環(huán)節(jié)，提高政府部門工作效率，并通過擬定限時辦結(jié)制度、責(zé)任追究制度等措施進一步加以完善規(guī)范。同時，理順工作職責(zé)，形成國土牽頭，發(fā)改、商務(wù)、建設(shè)、規(guī)劃等相關(guān)部門共同參與、職責(zé)明確的良性監(jiān)管體系，并積極借助現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)通信和信息技術(shù)，加大批后監(jiān)管的精細(xì)化管理力度。

4強化供地計劃管控，保障精準(zhǔn)供地。地方國土部門在土地報批前增加用地意向統(tǒng)籌環(huán)節(jié)，通過與用地單位簽訂“用地意向協(xié)議書”降低批次報地的盲目性。同時借助用地預(yù)申請制度，對用地意向單位的資金實力、開發(fā)能力等進行擇優(yōu)篩選，保障土地后期利用的高效性。同時，國土部門在制定供地計劃時，應(yīng)對土地市場、經(jīng)濟形勢、政策環(huán)境以及有關(guān)行業(yè)發(fā)展趨勢進行研斷，在經(jīng)濟增速放緩情況下，適當(dāng)調(diào)整供地政策，降低整體或某些行業(yè)的供地規(guī)模。

5利用經(jīng)濟手段激發(fā)企業(yè)開發(fā)建設(shè)的積極性。一是推行履約保證金制度。在出讓公告、批前公示或土地招標(biāo)拍賣掛牌文件中明確履約保證金收取金額，根據(jù)項目開發(fā)建設(shè)進度和驗收投產(chǎn)情況分階段返還，未按約定實施建設(shè)的，扣繳相應(yīng)違約金，并將其違約行為列入信用檔案，限制其再拿地或給予其他懲罰;二是鼓勵企業(yè)開發(fā)利用閑置和低效用地。如通過減免有關(guān)稅費，鼓勵企業(yè)利用閑置和低效工業(yè)用地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房，建設(shè)完成后允許在土地、房地產(chǎn)有形市場公開出租或出售，也可由政府按市場價格收購或租賃，既保障原企業(yè)的不動產(chǎn)權(quán)益，又可增加盤活低效用地的途徑;三是適當(dāng)提高工業(yè)地價，綜合考慮土地取得成本、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)集聚狀況、周邊地區(qū)地價等因素科學(xué)確定工業(yè)地價，使土地價格真實反映土地市場供求關(guān)系和土地價值;四是在確定單宗土地規(guī)模時，應(yīng)對項目的建設(shè)規(guī)劃、發(fā)展前景，以及意向用地單位的綜合實力等進行綜合考量，科學(xué)確定單宗土地供應(yīng)面積。對于用地規(guī)模需求確實較大的項目，建議采取分期供應(yīng)、就近預(yù)留的供地方式。