一、農(nóng)村集體土地性質(zhì)的有關(guān)規(guī)定

根據(jù)我國物權(quán)法、土地法等，土地所有權(quán)分兩種：一種是國家所有，一種是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。農(nóng)村土地如果沒有被國家征收，就是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有多種形式，一般為村委會，也可能為村民小組，具體看各個地方的習(xí)慣及歷史因素等。1999年修訂的《憲法》第10條和1986年的《土地管理法》第6條都明確規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國有的以外，屬集體所有;宅基地、自留地和自留山也屬于集體所有。”

至于哪一級和哪一個組織機(jī)構(gòu)代表農(nóng)村集體擁有土地的所有權(quán)，《土地管理法》第10條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！蓖瑫r，我國的《民法通則》第74條也有類似的規(guī)定。由此可以看出，集體土地所有權(quán)的主體為特殊民事主體，多為村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，村民委員會或村民小組等。

二、如何確定權(quán)利主體

我國實(shí)行土地登記發(fā)證制度。

土地登記，是指將國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)以及依照法律法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利記載于土地登記簿公示的行為。這里所說的集體土地使用權(quán)，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)，不含土地承包經(jīng)營權(quán)。根據(jù)我國《物權(quán)法》等法律的規(guī)定，除法律另外規(guī)定外，土地物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，必須經(jīng)依法登記才發(fā)生物權(quán)變動的效力。也就是說，只有經(jīng)過依法登記的土地物權(quán)，才能受到法律保護(hù)。

《土地管理法》第十一條“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)?！薄吨腥A人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第三條“國家依法實(shí)行土地登記發(fā)證制度。依法登記的土地所有權(quán)和土地使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯。土地登記內(nèi)容和土地權(quán)屬證書式樣由國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一規(guī)定。土地登記資料可以公開查詢?！?/p>

2010年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》(以下簡稱《意見》)(中發(fā)〔2010〕1號)提出："加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，工作經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算。力爭用3年時間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。意見首先明確了農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的范圍，即覆蓋到全部農(nóng)村范圍內(nèi)的集體土地，包括屬于農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地，不得遺漏。關(guān)于實(shí)踐中土地證書與林權(quán)證書等相關(guān)證書之間的關(guān)系問題，部地籍司負(fù)責(zé)人認(rèn)為土地證書與林權(quán)證在內(nèi)的其他證書的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是“身份證”與“工作證”的關(guān)系，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證應(yīng)當(dāng)包括全部農(nóng)村范圍內(nèi)的集體土地。

三、集體土地承包的程序

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地一般發(fā)包給集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員，以保障其合法承包土地的權(quán)利。集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人要承包土地的，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第四十八條“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包的，應(yīng)當(dāng)對承包方的資信情況和經(jīng)營能力進(jìn)行審查后，再簽訂承包合同?！熬褪钦f集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人要承包土地需要兩個條件：

1、該土地沒有集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員要求承包，且該集體經(jīng)濟(jì)組織成員的2/3以上多數(shù)人都同意承包給該集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人;

2、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府同意承包給該集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人。

四、案例：如何區(qū)分情況確認(rèn)農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)利主體

甲乙丙村分別有3處集體土地。

甲村農(nóng)民集體擁有一塊歷史上興辦集體磚瓦廠的建設(shè)用地，權(quán)屬合法，磚瓦廠倒閉后由集體收回，入股該縣A企業(yè)創(chuàng)辦土豆加工廠;

乙村農(nóng)民集體擁有一塊合法的集體建設(shè)用地，依法出租給該縣B企業(yè)用于機(jī)械生產(chǎn);

丙村農(nóng)民集體擁有一塊地，該地原先為農(nóng)用地，后出租給該縣C企業(yè)用于工業(yè)生產(chǎn)，涉及違法用地正被查處。

現(xiàn)該三塊土地應(yīng)分別歸屬于誰?

實(shí)踐中，宅基地和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地容易區(qū)分，而鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村辦企業(yè)建設(shè)用地難以把握。尤其隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村辦企業(yè)集體建設(shè)用地的隱形流轉(zhuǎn)比較普遍。一些鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村辦企業(yè)集體建設(shè)用地名為入股、聯(lián)營，實(shí)為出租;一些集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)到個人名下等等。為了嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策，堅決遏制并依法糾正亂占農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，2008年國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》(國辦發(fā)〔2007〕71號)，要求嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模。

根據(jù)上述規(guī)定，對于集體土地所有權(quán)人依法以集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式興辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)有三個條件：一是企業(yè)性質(zhì)必須符合《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》有關(guān)規(guī)定。根據(jù)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第二條的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資為主，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資超過百分之五十，或者雖不足百分之五十，但能起到控股或者實(shí)際支配作用的，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(包括所轄村)舉辦的承擔(dān)支援農(nóng)業(yè)義務(wù)的各類企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)符合企業(yè)法人條件的，依法取得企業(yè)法人資格。二是要依法審批。根據(jù)《土地管理法》六十條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)。其中，涉及占用農(nóng)用地的，還需依法辦理審批手續(xù)。同時，興辦企業(yè)的建設(shè)用地，必須嚴(yán)格控制。省、自治區(qū)、直轄市可以按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的不同行業(yè)和經(jīng)營規(guī)模，分別規(guī)定用地標(biāo)準(zhǔn)。三是應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)規(guī)劃。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》(國辦發(fā)〔2007〕71號)的規(guī)定，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)需要使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有土地的，必須符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃(以下簡稱鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村規(guī)劃)，納入土地利用年度計劃，并依法辦理規(guī)劃建設(shè)許可及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和建設(shè)項目用地審批手續(xù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地，興辦企業(yè)或與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同興辦企業(yè)的，必須符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村規(guī)劃，并納入建設(shè)用地年度計劃管理;涉及占用農(nóng)用地的，必須先依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，用地規(guī)模必須符合有關(guān)企業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)。

因此，第一處集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)確權(quán)為A企業(yè);第二處集體建設(shè)用地使用權(quán)屬于甲村農(nóng)民集體;第三處必須依法處理，暫不確權(quán)登記。

五、實(shí)務(wù)中存在的問題

表面看起來集體土地的性質(zhì)及流轉(zhuǎn)都不存在“模糊地帶”，但由于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主體的約定性與流轉(zhuǎn)方向客觀上的要求多元化之間的矛盾，跨村跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)承租、受轉(zhuǎn)集體存量建設(shè)用地(連同廠房、機(jī)器設(shè)備等)的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。

(一)租賃土地程序是否合規(guī)以及是否存在糾紛或潛在糾紛;

發(fā)行人與村民簽署土地承包經(jīng)營權(quán)的租賃合同問題。在實(shí)踐中，一般情況下出于方便管理的目的，一般都是由村民委員會作為農(nóng)民代表來簽署協(xié)議，那么可能需要關(guān)注的問題有：集體土地租賃價格是否公允;集體土地租賃是否履行了必要的村民決策程序;集體土地租賃是否存在爭議或者糾紛;土地承包經(jīng)營權(quán)出租合同是否需要主管部門批準(zhǔn)或備案等。

(二)是否嚴(yán)格按照集體土地的用途進(jìn)行使用，是否違反了相關(guān)土地管理法規(guī);

這種情形在實(shí)踐中也比較常見，不過一般出現(xiàn)這種情形就屬于性質(zhì)比較嚴(yán)重的行為。例如，基本農(nóng)田被用作其他耕地用途或者工業(yè)用途，耕地被用作工業(yè)用途，工業(yè)用地被用作商業(yè)用途等等。其中基本農(nóng)田是國家耕地保護(hù)的紅線，不論是什么用途和目的均不得占用，在多數(shù)農(nóng)業(yè)類上市公司審核過程中，都會被關(guān)注是否存在占用基本農(nóng)田的情形。耕地被用作工業(yè)或者商業(yè)也是不可以的，除非改變土地用途。