自1986年我國頒布第一部破產(chǎn)法（試行）以來，破產(chǎn)實踐與國家的經(jīng)濟形勢發(fā)展相適應(yīng)，經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。第一階段，破產(chǎn)實踐的起步階段。在破產(chǎn)法（試行）出臺的初期，包括民事訴訟法規(guī)定企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序以后的最初幾年里，破產(chǎn)作為民事權(quán)益救濟手段之一，極少被權(quán)利人采用，人民法院受理的企業(yè)破產(chǎn)案件相對較少，破產(chǎn)法（試行）幾乎處于閑置狀態(tài)。第二階段，政策性破產(chǎn)階段。在國有企業(yè)改制過程中，人民法院和政府有關(guān)主管部門共同操作國有企業(yè)政策性破產(chǎn)案件，破產(chǎn)被作為解決國有企業(yè)積欠債務(wù)和國有企業(yè)順利退出市場的重要手段之一。1994年10月，在國務(wù)院頒布國發(fā)〔1994〕59號《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問題的通知》以后，人民法院受理的破產(chǎn)案件數(shù)量開始呈上升趨勢。在隨后的幾年中，國家經(jīng)貿(mào)委、中國人民銀行聯(lián)合頒布〔國經(jīng)貿(mào)企（1996）492號〕《關(guān)于試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)中若干問題的通知》，國務(wù)院又頒布了國發(fā)〔1997〕10號《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關(guān)問題的補充通知》等文件，將試點城市由18個逐步擴增到111個，人民法院受理的企業(yè)破產(chǎn)案件大幅度上升。第三階段，市場經(jīng)濟條件下的破產(chǎn)實踐。近幾年，政策性破產(chǎn)案件逐年減少，可以說政策性破產(chǎn)任務(wù)已經(jīng)基本完成，法院受理的案件大部分是市場經(jīng)濟條件下的非政策性破產(chǎn)案件，除國有企業(yè)破產(chǎn)案件外，其他性質(zhì)企業(yè)破產(chǎn)案件也逐年上升。近年來法院受理的破產(chǎn)案件，反映了商品經(jīng)濟發(fā)展中的優(yōu)勝劣汰，破產(chǎn)實踐與經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律基本相適應(yīng)。在商品經(jīng)濟發(fā)展中，出現(xiàn)了在國民經(jīng)濟發(fā)展中占重要地位或?qū)ι鐣€(wěn)定有重大影響的企業(yè)準(zhǔn)備參加破產(chǎn)實踐，例如，非銀行金融機構(gòu)、商業(yè)銀行、上市公司等也準(zhǔn)備進入破產(chǎn)程序，這為破產(chǎn)法（試行）的實施又提出了新的問題，比如證券機構(gòu)破產(chǎn)中的客戶保證金問題，商業(yè)銀行中的公眾存款問題，上市公司破產(chǎn)將波及證券市場的穩(wěn)定和股民權(quán)益的問題等?；仡櫸覈飘a(chǎn)法（試行）頒布以來的司法實踐，不難看出人民法院在處理破產(chǎn)案件中所遇到的問題。首先，由于破產(chǎn)實踐的歷史狀況，政策性破產(chǎn)和非政策性破產(chǎn)并存，在完成政策性破產(chǎn)任務(wù)以后，急需一部完善的破產(chǎn)法律統(tǒng)一司法指導(dǎo)思想。在以往人民法院受理的破產(chǎn)案件中，大部分是國有企業(yè)政策性破產(chǎn)案件。對政策性破產(chǎn)和非政策性破產(chǎn)的操作是完全不同的。第一，開始政策性企業(yè)破產(chǎn)程序應(yīng)經(jīng)政府有關(guān)部門設(shè)立的企業(yè)兼并與破產(chǎn)協(xié)調(diào)小組批準(zhǔn)，沒有行政機關(guān)的批準(zhǔn)，不能啟動破產(chǎn)程序；而非政策性破產(chǎn)是由當(dāng)事人自己操作的，不需要行政機關(guān)的批準(zhǔn)。第二，政策性破產(chǎn)案件和非政策性破產(chǎn)案件在處理上的依據(jù)是不同的。對于政策性破產(chǎn)案件來說，除適用法律外，還要優(yōu)先適用國家政策的特殊規(guī)定，比如關(guān)于土地使用權(quán)的問題、抵押權(quán)的問題、所有債權(quán)人的清償順位等問題，均有特殊政策的規(guī)定；而非政策性破產(chǎn)案件中的上述問題，應(yīng)按照破產(chǎn)法（試行）和其他實體法的規(guī)定執(zhí)行。第三，政策性破產(chǎn)案件和非政策性破產(chǎn)案件中，保護各方利益的側(cè)重點不同。政策性破產(chǎn)首先要考慮的是勞動債權(quán)的特殊保護、破產(chǎn)企業(yè)職工的安置問題，其次是考慮一般債權(quán)人的利益；而在非政策性破產(chǎn)案件中，債權(quán)人的利益是放在首位的，職工安置是靠社會保險等救濟部門來解決的，不進入到破產(chǎn)程序中來。由于以往對政策性破產(chǎn)案件的操作過多，造成人們對破產(chǎn)制度原意的理解出現(xiàn)偏差，一些債務(wù)人甚至對破產(chǎn)實踐產(chǎn)生錯誤認(rèn)識，將破產(chǎn)作為逃避債務(wù)的正當(dāng)程序。在過去的一個時期內(nèi)，在全國范圍內(nèi)曾出現(xiàn)過大量的假破產(chǎn)真逃債現(xiàn)象，嚴(yán)重地侵犯了債權(quán)人的合法權(quán)益。從法院的角度看，在審理企業(yè)破產(chǎn)案件中，對國家有關(guān)破產(chǎn)政策和破產(chǎn)法律雙軌制的執(zhí)行，產(chǎn)生了司法上的混亂，造成一些法官對破產(chǎn)法律制度原意的誤解，比如政策性破產(chǎn)過于關(guān)注的破產(chǎn)企業(yè)職工的安置問題，并不屬于破產(chǎn)制度要解決的主要矛盾，但在非政策性破產(chǎn)案件中，一些法官的工作重點仍然放在企業(yè)職工的安置上，影響了對破產(chǎn)程序要解決的主要問題的處理?？梢哉f，人民法院審理破產(chǎn)案件的經(jīng)驗是在操作政策性破產(chǎn)案件的過程中積累起來的，這在不同程度上影響了法官對破產(chǎn)制度的理解，容易導(dǎo)致對非計劃性破產(chǎn)案件的操作仍然套用政策性破產(chǎn)案件的模式。