《憲法》第二十條第三款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益，可以依法征收、征用土地并給予補(bǔ)償”，其實(shí)，其核心要求體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是滿(mǎn)足公共利益的需要；二是：，遵守法定程序；三是合理補(bǔ)償。

事實(shí)上，后兩者是對(duì)土地征收過(guò)程的要求，而第一是確定土地征收的條件。總之，土地征收的關(guān)鍵是是否為了公共利益。然而，什么是公共利益并沒(méi)有明確的界定標(biāo)準(zhǔn)。正因?yàn)槿绱?，?dǎo)致了現(xiàn)行土地征收范圍的泛化，即《土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人需要使用建設(shè)用地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。前款所稱(chēng)國(guó)有土地，包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原農(nóng)民集體所有的土地。”也就是說(shuō)，只要建設(shè)需要用地，涉及農(nóng)村集體土地的，首先必須由國(guó)家作為國(guó)有土地征收。這也是“公共利益需要”因素弱化的一個(gè)重要原因。在現(xiàn)行的土地制度下，“非公共利益”的土地不能通過(guò)征收以外的渠道獲得，因此是否符合“公共利益”就失去了其意義。

縮小土地征收范圍的改革試點(diǎn)，就是要嚴(yán)格把廣義的土地征收行為限定在憲法和法律規(guī)定的“為公共利益”的范圍內(nèi)，為非公益性土地提供正常的流轉(zhuǎn)渠道。因此，試點(diǎn)的首要任務(wù)應(yīng)該是區(qū)分建設(shè)項(xiàng)目的公益性和非公益性。公益性項(xiàng)目用地需要征收的，非公益性項(xiàng)目用地涉及集體土地的，不需要通過(guò)征收解決土地供應(yīng)問(wèn)題。對(duì)此，武漢、重慶等試點(diǎn)城市進(jìn)行了調(diào)研，并拿出了自己的公益性或非公益性用地建議目錄。然而，要準(zhǔn)確區(qū)分土地利用的“公益性”和“非公益性”并不容易。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，一些原本可以明確界定為“公益性”的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在投資主體上日益多元化，高等級(jí)公路成為股份制，鐵路、市政、通信、能源等行業(yè)逐步成為企業(yè)，醫(yī)療衛(wèi)生和教育產(chǎn)業(yè)正在工業(yè)化。只有“以營(yíng)利為目的”才用來(lái)判斷自己是否有利可圖，如果有公益性的做法，很難達(dá)到明確區(qū)分的目的。

在試點(diǎn)實(shí)踐中，武漢等城市雖然從受益人數(shù)、征地效益、征地目的、是否向公眾提供公共物品等方面探討了評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，但難以統(tǒng)一準(zhǔn)確把握。最后，他們還是參照國(guó)家頒布的《劃撥土地供應(yīng)目錄》，根據(jù)土地利用現(xiàn)狀，將相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)列出，擬定建議的公共或非公共用地目錄。這種掛牌方式在很大程度上突出了實(shí)用性，為具體試點(diǎn)項(xiàng)目的選擇提供了依據(jù)。

公益性與非公益性的準(zhǔn)確區(qū)分，關(guān)系到土地利用總體規(guī)劃確定的城市規(guī)劃圈外建設(shè)項(xiàng)目用地集體土地所有權(quán)的征收或轉(zhuǎn)讓、變更或保留的性質(zhì)。因此，它已成為當(dāng)前土地管理體制改革中必須面對(duì)和解決的一個(gè)基本問(wèn)題。為了從根本上縮小土地征收范圍，防止土地征收權(quán)的濫用，需要在國(guó)家層面進(jìn)行法律界定。你知道嗎