湖北 省 宜 昌 市 中 級(jí) 人 民 法 院

行 政 判 決 書

　　（2005）宜行終字第3號(hào)

　　上訴人（原審原告）湖北潤(rùn)海房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱潤(rùn)海公司），住所地宜昌市夷陵路262號(hào)。

　　法定代表人譚干，該公司董事長(zhǎng)。

　　委托代理人彭光耀，湖北前鋒律師事務(wù)所律師。

　　委托代理人楊鈞，湖北竟成律師事務(wù)所律師。

　　被上訴人（原審被告）宜昌市規(guī)劃局，住所地宜昌市勝利四路8號(hào)。

　　法定代表人顏家萬(wàn)，該局局長(zhǎng)。

　　委托代理人董偉，湖北百思特律師事務(wù)所律師。

　　委托代理人曾鵬，男，三峽大學(xué)教師，住三峽大學(xué)教工宿舍。

　　原審原告潤(rùn)海公司因訴原審被告宜昌市規(guī)劃局不履行規(guī)劃驗(yàn)收法定職責(zé)一案，不服宜昌市伍家崗區(qū)人民法院（2004）伍行初字第4號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院于2005年1月21日立案受理，并依法組成合議庭于2005年1月27日公開(kāi)開(kāi)庭審理了本案，潤(rùn)海公司委托代理人彭光耀、楊鈞，宜昌市規(guī)劃局委托代理人董偉、曾鵬到庭參加了訴訟。因本案不能在法定審限內(nèi)結(jié)案，經(jīng)湖北省高級(jí)人民法院批準(zhǔn)，延長(zhǎng)審理期限兩個(gè)月。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　原審判決認(rèn)定，2002年12月23日，宜昌市規(guī)劃局給潤(rùn)海公司下發(fā)文件，同意潤(rùn)海公司興建時(shí)代天驕工程，并劃定規(guī)劃紅線。2003年4月9日，宜昌市規(guī)劃局就該項(xiàng)目對(duì)潤(rùn)海公司頒發(fā)了兩份《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。在建設(shè)過(guò)程中，宜昌市城市管理局以潤(rùn)海公司違反審批要求、在3號(hào)建筑上違規(guī)加建一層商業(yè)用房為由，對(duì)潤(rùn)海公司作出拆除違法建設(shè)的行政處罰。工程竣工后，潤(rùn)海公司于2004年7月、8月兩次向宜昌市規(guī)劃局提出竣工規(guī)劃驗(yàn)收申請(qǐng)。宜昌市規(guī)劃局于7月12日、8月23日分別作出兩份《建設(shè)工程竣工規(guī)劃驗(yàn)收不予受理意見(jiàn)書》（以下簡(jiǎn)稱《不予受理意見(jiàn)書》），認(rèn)定潤(rùn)海公司3號(hào)建筑違法加建一層及臨街修建的綠化花壇、球形小品、踏步等占?jí)阂?guī)劃道路紅線，要求潤(rùn)海公司整改后重新申報(bào)建設(shè)工程規(guī)劃驗(yàn)收。潤(rùn)海公司遂提起行政訴訟，要求依法撤銷宜昌市規(guī)劃局作出的兩次《不予受理意見(jiàn)書》，判令宜昌市規(guī)劃局履行驗(yàn)收法定職責(zé)及承擔(dān)案件訴訟費(fèi)。

　　原審判決還認(rèn)定，潤(rùn)海公司在時(shí)代天驕建設(shè)項(xiàng)目臨街修建的綠化花壇、球形小品、踏步等占?jí)簞倮穆芬?guī)劃道路紅線。

　　原審判決認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，宜昌市規(guī)劃局作為本行政區(qū)域規(guī)劃管理的行政主管部門，具有對(duì)建設(shè)工程進(jìn)行竣工規(guī)劃驗(yàn)收的法定職責(zé)。宜昌市規(guī)劃局在收到潤(rùn)海公司的竣工規(guī)劃驗(yàn)收申請(qǐng)后，先后兩次以潤(rùn)海公司未拆除違法建筑、不具備驗(yàn)收條件為由對(duì)潤(rùn)海公司出具《不予受理意見(jiàn)書》。該文書形式上雖然有“不予受理”的字樣，但其實(shí)質(zhì)內(nèi)容是潤(rùn)海公司的建設(shè)工程不具備驗(yàn)收條件，需整改后再重新申報(bào)。宜昌市規(guī)劃局的行為并非在程序上不作為。由于法律、法規(guī)對(duì)履行竣工規(guī)劃驗(yàn)收職責(zé)的方式?jīng)]有明文規(guī)定，因此潤(rùn)海公司要求撤銷宜昌市規(guī)劃局作出的《不予受理意見(jiàn)書》于法無(wú)據(jù)。但宜昌市規(guī)劃局作出的《不予受理意見(jiàn)書》容易讓行政管理相對(duì)人從文字上產(chǎn)生歧義，該行政行為存在瑕疵。宜昌市規(guī)劃局對(duì)潤(rùn)海公司的時(shí)代天驕建設(shè)項(xiàng)目頒發(fā)了兩份《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，其許可建設(shè)工程的附屬建筑均存在占?jí)旱缆芳t線的情況，同時(shí)3號(hào)建筑還加建一層。因此，潤(rùn)海公司主張宜昌市規(guī)劃局不能以部分建筑違章而拒絕對(duì)全部工程進(jìn)行規(guī)劃驗(yàn)收的理由不能成立。據(jù)此，原審判決認(rèn)為，宜昌市規(guī)劃局作出的兩份《不予受理意見(jiàn)書》證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)正確，符合法定程序，應(yīng)予維持。依照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第五十六條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決駁回潤(rùn)海公司的訴訟請(qǐng)求。

　　潤(rùn)海公司不服，向本院上訴稱，原審判決駁回其訴訟請(qǐng)求理由不能成立，而且錯(cuò)誤。其理由是：1、宜昌市規(guī)劃局兩次書面明確表示“不予受理”，宜昌市規(guī)劃局沒(méi)有勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)，沒(méi)有實(shí)施驗(yàn)收，沒(méi)有任何文字驗(yàn)收資料。但原審判決卻將這種不作為認(rèn)定為法律上的作為，并認(rèn)定宜昌市規(guī)劃局履行了竣工規(guī)劃驗(yàn)收的職責(zé)，這是錯(cuò)誤的。2、原審判決認(rèn)為，法律對(duì)規(guī)劃驗(yàn)收方式?jīng)]有明文規(guī)定，宜昌市規(guī)劃局就可以用不予受理的方式來(lái)進(jìn)行規(guī)劃驗(yàn)收，這也是錯(cuò)誤的。宜昌市規(guī)劃局的行政行為讓相對(duì)人產(chǎn)生了歧義，應(yīng)當(dāng)予以糾正。3、潤(rùn)海公司在原審中只要求宜昌市規(guī)劃局依法受理規(guī)劃驗(yàn)收申請(qǐng)，進(jìn)行驗(yàn)收，宜昌市規(guī)劃局不受理就是沒(méi)有履行法定職責(zé)。潤(rùn)海公司沒(méi)有對(duì)建筑物是否違法起訴，原審法院在沒(méi)有任何證據(jù)的情況下，得出了工程占?jí)旱缆芳t線，違反規(guī)劃法的禁止性規(guī)定的結(jié)論，原審判決超越了潤(rùn)海公司的訴訟請(qǐng)求，違反了不訴不理、未審不判的原則。4、宜昌市規(guī)劃局作出的兩份《不予受理意見(jiàn)書》沒(méi)有適用任何法律法規(guī)，原審判決認(rèn)定宜昌市規(guī)劃局作出的兩份《不予受理意見(jiàn)書》適用法律正確錯(cuò)誤。潤(rùn)海公司請(qǐng)求二審法院依法撤銷原審判決，改判撤銷宜昌市規(guī)劃局作出的《不予受理意見(jiàn)書》，判令宜昌市規(guī)劃局受理驗(yàn)收申請(qǐng)，履行驗(yàn)收職責(zé)。

　　宜昌市規(guī)劃局辯稱：1、宜昌市規(guī)劃局在收到潤(rùn)海公司的工程竣工規(guī)劃驗(yàn)收申請(qǐng)后，先后兩次以潤(rùn)海公司未拆除違法建筑，不具備規(guī)劃驗(yàn)收條件為由出具了《不予受理意見(jiàn)書》，提出了兩條驗(yàn)收意見(jiàn)，得出“該項(xiàng)建設(shè)工程目前暫不具備規(guī)劃驗(yàn)收條件，請(qǐng)你單位將上述問(wèn)題按要求整改后重新申報(bào)建設(shè)工程規(guī)劃驗(yàn)收”的結(jié)論。宜昌市規(guī)劃局已完整地履行了自己的法定驗(yàn)收職責(zé)。2、宜昌市規(guī)劃局作出的《不予受理意見(jiàn)書》標(biāo)題雖有“不予受理”字樣，但該文書準(zhǔn)確地得出了驗(yàn)收結(jié)論。實(shí)質(zhì)上是一份驗(yàn)收不合格決定書，而非程序上的不予受理決定書。由于現(xiàn)行法律、法規(guī)對(duì)于驗(yàn)收受理沒(méi)有明確的規(guī)定，宜昌市規(guī)劃局的行為不存在違法之處。宜昌市規(guī)劃局對(duì)于其作出的《不予受理意見(jiàn)書》的文字瑕疵并不否認(rèn)，但是其已履行了法定規(guī)劃驗(yàn)收職責(zé)是一個(gè)基本事實(shí)。3、潤(rùn)海公司建筑工程存在加層、占?jí)杭t線的情況，是違法工程。建設(shè)工程竣工規(guī)劃驗(yàn)收的具體內(nèi)容包括平面布局、空間布局、建筑造型、工程標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量、室外設(shè)計(jì)等。潤(rùn)海公司的建設(shè)項(xiàng)目臨街修建的綠化花壇、球形小品、踏步等占?jí)毫艘?guī)劃道路紅線，這些附屬設(shè)施是整個(gè)工程的組成部分。4、原審法院的審判程序合法。宜昌市規(guī)劃局提交的證據(jù)證明其對(duì)潤(rùn)海公司的違法建筑進(jìn)行了審查，確認(rèn)了驗(yàn)收不合格。因此，潤(rùn)海公司是否存在違法建筑是本案必須審查的內(nèi)容。宜昌市規(guī)劃局認(rèn)為原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，判決公正。請(qǐng)求二審法院依法維持原判。

　　雙方當(dāng)事人向原審法院提交的證據(jù)已隨案移送本院。二審?fù)徶?，?rùn)海公司向本院提交了一份宜昌市規(guī)劃局制作的《城市規(guī)劃報(bào)建指南》，潤(rùn)海公司主張?jiān)撟C據(jù)應(yīng)當(dāng)作為本案的定案依據(jù)。宜昌市規(guī)劃局認(rèn)為潤(rùn)海公司提交該證據(jù)超過(guò)了舉證期限，并陳述該證據(jù)是本案成訴后才制作的。本院認(rèn)為，潤(rùn)海公司未說(shuō)明正當(dāng)事由而在二審程序中提交的《城市規(guī)劃報(bào)建指南》，其主張本院不予支持。

　　本院根據(jù)雙方當(dāng)事人向原審法院提交的證據(jù)，并經(jīng)二審開(kāi)庭審理，認(rèn)定的案件事實(shí)是：2002年12月23日，宜昌市規(guī)劃局給潤(rùn)海公司下發(fā)宜規(guī)建紅特（2002）0011號(hào)《建設(shè)工程建筑紅線圖及設(shè)計(jì)規(guī)定》，同意潤(rùn)海公司在宜昌市東山大道和勝利四路上段興建龍?jiān)啡诠こ蹋磿r(shí)代天驕項(xiàng)目，具體為1號(hào)11層辦公樓、2號(hào)9層辦公樓、3號(hào)坎下1層車庫(kù)、4號(hào)8層住宅），并劃定規(guī)劃紅線。2003年4月9日，宜昌市規(guī)劃局就該項(xiàng)目對(duì)潤(rùn)海公司頒發(fā)宜市規(guī)建永（2003）059號(hào)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》（1、2、3號(hào)建筑）、宜市規(guī)建永（2003）060號(hào)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》（4號(hào)建筑）。在建設(shè)過(guò)程中，宜昌市城市管理局以潤(rùn)海公司違反《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的審批要求，在3號(hào)建筑上違規(guī)加建一層商業(yè)用房（面積79.8平方米）為由，于2003年12月24日對(duì)潤(rùn)海公司作出宜城管行決字（2003）0151號(hào)行政處罰決定，責(zé)令潤(rùn)海公司拆除違法建設(shè)部分的建筑。

　　工程竣工后，2004年7月潤(rùn)海公司向宜昌市規(guī)劃局提出竣工規(guī)劃驗(yàn)收申請(qǐng)，宜昌市規(guī)劃局于7月12日作出《不予受理意見(jiàn)書》。意見(jiàn)為：潤(rùn)海公司沒(méi)有履行拆除違法建設(shè)部分的行政處罰，建設(shè)項(xiàng)目暫不具備規(guī)劃驗(yàn)收條件，要求潤(rùn)海公司履行行政處罰后重新申報(bào)建設(shè)工程規(guī)劃驗(yàn)收。2004年8月潤(rùn)海公司再次向宜昌市規(guī)劃局提出工程竣工規(guī)劃驗(yàn)收申請(qǐng)，宜昌市規(guī)劃局于8月23日第二次作出《不予受理意見(jiàn)書》。意見(jiàn)為：“經(jīng)我局現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地查勘，驗(yàn)收意見(jiàn)如下：一、3號(hào)樓建設(shè)工程原審批為一層建筑，后違法建為二層，并經(jīng)宜昌市城市管理局以宜城管行決字（2003）0151號(hào)行政處罰決定書，作出限期拆除的行政處罰決定。3號(hào)樓違法建設(shè)部分至今未拆除。二、時(shí)代天驕建設(shè)項(xiàng)目臨街修建的綠化花壇、球型小品、踏步等占?jí)簞倮穆芬?guī)劃道路紅線。該項(xiàng)建設(shè)工程目前暫不具備規(guī)劃驗(yàn)收條件。請(qǐng)你單位將上述問(wèn)題按要求整改后重新申報(bào)建設(shè)工程規(guī)劃驗(yàn)收?！睗?rùn)海公司遂以宜昌市規(guī)劃局不予受理其申請(qǐng)，構(gòu)成行政不作為為由向宜昌市伍家崗區(qū)人民法院提起行政訴訟，要求依法撤銷宜昌市規(guī)劃局作出的兩次《不予受理意見(jiàn)書》，判令宜昌市規(guī)劃局履行驗(yàn)收法定職責(zé)及承擔(dān)案件訴訟費(fèi)。

　　本院認(rèn)為，根據(jù)城市規(guī)劃方面的法律、法規(guī)及規(guī)范性文件的規(guī)定，潤(rùn)海公司申請(qǐng)的竣工規(guī)劃驗(yàn)收事項(xiàng)，屬于宜昌市規(guī)劃局的法定職責(zé)。

　　按照行政法的一般原則和行政行為的正當(dāng)程序要求，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政管理相對(duì)人的申請(qǐng)，只要符合受理的基本條件，就應(yīng)當(dāng)受理，不得拒絕。宜昌市規(guī)劃局在收到潤(rùn)海公司提交的規(guī)劃驗(yàn)收申請(qǐng)材料后，對(duì)潤(rùn)海公司作出了標(biāo)題為《不予受理意見(jiàn)書》的行政處理，其形式明顯不當(dāng)?！恫挥枋芾硪庖?jiàn)書》中要求潤(rùn)海公司對(duì)存在的問(wèn)題按要求整改是必要的，也是合法的；但同時(shí)要求“整改后重新申報(bào)”缺乏相應(yīng)的依據(jù)。從宜昌市規(guī)劃局在行政服務(wù)中心的收辦件登記和《不予受理意見(jiàn)書》中的內(nèi)容進(jìn)行審查，宜昌市規(guī)劃局履行了法定職責(zé)，不屬于行政不作為?！恫挥枋芾硪庖?jiàn)書》中明確載明了潤(rùn)海公司“不具備規(guī)劃驗(yàn)收條件”的事實(shí)和理由，宜昌市規(guī)劃局并依法向法院提交了宜昌市城市管理局對(duì)潤(rùn)海公司作出的行政處罰決定書、規(guī)劃紅線圖、工程完工圖，其證據(jù)能夠證明《不予受理意見(jiàn)書》中載明的事實(shí)存在?！恫挥枋芾硪庖?jiàn)書》的實(shí)質(zhì)是以潤(rùn)海公司的建設(shè)項(xiàng)目不符合規(guī)劃驗(yàn)收條件，沒(méi)有整改到位而不予驗(yàn)收，只是其標(biāo)題與內(nèi)容的表述不一致。因此，宜昌市規(guī)劃局對(duì)潤(rùn)海公司作出的《不予受理意見(jiàn)書》的行政處理，雖然在表現(xiàn)形式上存在瑕疵，但不影響其具體行政行為的有效成立。潤(rùn)海公司訴宜昌市規(guī)劃局行政不作為的理由不能成立，其認(rèn)為宜昌市規(guī)劃局沒(méi)有履行法定職責(zé)的主張與《不予受理意見(jiàn)書》載明的實(shí)際內(nèi)容不符，對(duì)其主張本院不予支持。

　　本院同時(shí)認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”本案的被訴具體行政行為是宜昌市規(guī)劃局作出的《不予受理意見(jiàn)書》，對(duì)該《不予受理意見(jiàn)書》的合法性問(wèn)題本案應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查。潤(rùn)海公司認(rèn)為在其沒(méi)有對(duì)建筑物是否違法起訴的情況下，原審判決作出潤(rùn)海公司工程占?jí)旱缆芳t線的認(rèn)定超越了其訴訟請(qǐng)求。但《不予受理意見(jiàn)書》中載明有潤(rùn)海公司建設(shè)項(xiàng)目臨街修建的構(gòu)筑物“占?jí)簞倮穆芬?guī)劃道路紅線”的內(nèi)容。而且，潤(rùn)海公司向原審法院提起訴訟時(shí)既有“判令被告履行法定驗(yàn)收職責(zé)”的訴訟請(qǐng)求，其起訴狀中也有“被告現(xiàn)以其中一個(gè)建筑物違規(guī)未拆，而拒絕對(duì)全部許可證的實(shí)施是否合格進(jìn)行驗(yàn)收，沒(méi)有法律依據(jù)”的實(shí)體內(nèi)容。因此，原審法院對(duì)《不予受理意見(jiàn)書》中載明的事實(shí)是否存在，對(duì)潤(rùn)海公司是否具備由宜昌市規(guī)劃局履行驗(yàn)收職責(zé)的法定條件進(jìn)行審查并作出判定，符合法律規(guī)定。

　　本院還認(rèn)為，因沒(méi)有相應(yīng)的法律規(guī)范可以適用，宜昌市規(guī)劃局在其《不予受理意見(jiàn)書》中沒(méi)有適用法律，但原審判決作出《不予受理意見(jiàn)書》“適用法律法規(guī)正確”的表述不當(dāng)。

　　綜上，原審法院的判決結(jié)論正確，潤(rùn)海公司的上訴請(qǐng)求本院不予支持。經(jīng)本院審判委員會(huì)決定，現(xiàn)依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

　　駁回上訴，維持原判。

　　二審案件訴訟費(fèi)100元由上訴人湖北潤(rùn)海房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司負(fù)擔(dān)。

　　本判決為終審判決。

　　審 判 長(zhǎng) 汪 本 雄

　　審 判 員 曹 斌

　　審 判 員 閔 珍 斌

　　二○○五年四月四日

　　書 記 員 宋 佳 佳