廣東省江門市中級(jí)人民法院

行政判決書(shū)

　?。?005）江中法行終字第3號(hào)

　　上訴人（原審原告）：陳振能，男，一九五六年八月二十六日出生。漢族，廣東省臺(tái)山市人，現(xiàn)住臺(tái)山市大江鎮(zhèn)陳邊村民委員會(huì)沃朗村。

　　委托代理人譚勵(lì)君，廣東志信律師事務(wù)所律師。

　　被上訴人（原審被告）：臺(tái)山市國(guó)土資源局。地址：臺(tái)山市臺(tái)城鎮(zhèn)龍華里34號(hào)。

　　法定代表人伍其準(zhǔn)，該局局長(zhǎng)。

　　委托代理人李超雄，該局執(zhí)法監(jiān)察股股長(zhǎng)。

　　委托代理人曾智勇，該局執(zhí)法監(jiān)察股副股長(zhǎng)。

　　原審第三人臺(tái)山市大江鎮(zhèn)陳邊村民委員會(huì)。

　　法定代表人陳振俠，該村委會(huì)主任。

　　上訴人陳振能因訴臺(tái)山市國(guó)土資源局土地行政處罰一案，不服臺(tái)山市人民法院（2004）臺(tái)法行重字第1號(hào)行政判決，向本院提出上訴。本院依法組成合議庭審理本案，現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　原審法院審理認(rèn)定，二十世紀(jì)八十年代初，原告陳振能租賃大江鎮(zhèn)陳邊村委會(huì)的土地建竹木結(jié)構(gòu)臨時(shí)設(shè)施經(jīng)營(yíng)小賣部。原告每月交納3元租金及3元管理費(fèi)給陳邊村委會(huì)。1995年間，原告未經(jīng)依法辦理用地申報(bào)審批手續(xù)，擅自將臨時(shí)設(shè)施擴(kuò)建為目前49.4平方米的磚木結(jié)構(gòu)房屋。2002年初，大江鎮(zhèn)陳邊村委會(huì)擬在上述土地建老人之家，與原告協(xié)商拆遷該房屋未果后，于2003年5月向被告臺(tái)山市國(guó)土資源局要求解決。臺(tái)山市國(guó)土資源局經(jīng)調(diào)查，認(rèn)定陳振能違反了《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條的規(guī)定，屬非法占用土地行為，并于2003年7月1日向陳振能送達(dá)臺(tái)國(guó)土資監(jiān)字[2003]174號(hào)《土地行政案件處罰聽(tīng)證告知書(shū)》，并應(yīng)陳振能要求于2003年7月17日舉行聽(tīng)證會(huì)。2003年7月31日，臺(tái)山市國(guó)土資源局作出臺(tái)國(guó)土資監(jiān)字[2003]194號(hào)《土地行政處罰決定書(shū)》，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十七條的規(guī)定，決定對(duì)陳振能處罰如下：“責(zé)令陳振能退還非法占用的土地49.4平方米，限其自接到處罰決定書(shū)次日起15日內(nèi)，拆除在非法占用土地上所建的房屋?！辈⒂?003年8月4日留置送達(dá)給陳振能。陳振能不服臺(tái)山市國(guó)土資源局的處罰決定，于2003年9月26日向臺(tái)山市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。臺(tái)山市人民政府于2003年11月20日作出臺(tái)府復(fù)決字[2003]6號(hào)《行政復(fù)議決定書(shū)》，復(fù)議決定：維持臺(tái)山市國(guó)土資源局作出的臺(tái)國(guó)土資監(jiān)字[2003]194號(hào)《土地行政處罰決定書(shū)》。陳振能不服，于2003年12月25日提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷臺(tái)山市國(guó)土資源局作出的臺(tái)國(guó)土資監(jiān)字[2003]194號(hào)《土地行政處罰決定書(shū)》。

　　原審法院認(rèn)為，原告陳振能的建房用地是屬大江鎮(zhèn)陳邊村委會(huì)集體所有的土地。原告雖以租賃的方式使用該土地，但其土地所有權(quán)性質(zhì)沒(méi)有改變，仍屬集體所有。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條第三款規(guī)定，“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)?！?原告在租賃的土地上將臨時(shí)結(jié)構(gòu)小賣部改建成磚木結(jié)構(gòu)的住宅房屋，應(yīng)當(dāng)依法向有關(guān)部門辦理用地審批手續(xù)。廣東省國(guó)土廳于1997年7月31日發(fā)出《關(guān)于限期申辦土地初始登記和變更登記的通告》第二條規(guī)定“1987年1月1日《土地管理法》實(shí)施以來(lái)，凡未向縣級(jí)以上人民政府國(guó)土部門申請(qǐng)土地使用權(quán)初始登記的，必須于9月30日前主動(dòng)向土地所在地的縣級(jí)以上國(guó)土部門申請(qǐng)辦理土地初始登記，逾期不辦的，依照非法占地的有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定處理。”直至起訴日止，原告陳振能未經(jīng)批準(zhǔn)在集體土地建房，又沒(méi)有申請(qǐng)辦理土地初始登記。其行為屬非法用地行為，其占用的土地應(yīng)退還給集體使用。被告對(duì)原告作出具體行政行為事實(shí)清楚、證據(jù)充分、適用法律法規(guī)正確、程序合法，應(yīng)予支持。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決維持被告臺(tái)山市國(guó)土資源局對(duì)原告陳振能作出的臺(tái)國(guó)土資監(jiān)字[2003]194號(hào)《土地行政處罰決定書(shū)》。案件受理費(fèi)一百元，由原告負(fù)擔(dān)。

　　上訴人陳振能不服原審判決，向本院上訴稱：一、原審判決認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤。1、原審判決認(rèn)定上訴人之房屋是建于80年代初是毫無(wú)事實(shí)根據(jù)的。本人于1973年間經(jīng)當(dāng)時(shí)的大江鎮(zhèn)陳邊大隊(duì)同意，在位于原陳邊村委會(huì)舊管理區(qū)對(duì)面處建一住宅，面積約50平方米。一家四口近三十年來(lái)均居住于此，且村中并無(wú)其他居住。2、原審法院認(rèn)定我非法占用集體土地是錯(cuò)誤的。根據(jù)1989年7月5日施行的國(guó)家土地管理局《關(guān)于確定土地權(quán)屬問(wèn)題的若干意見(jiàn)》第30條之規(guī)定，1982年2月國(guó)務(wù)院公布《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》之前農(nóng)村居民建房占用的宅基地，在《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》施行后未經(jīng)拆遷、改建、新建的，原則上按現(xiàn)有實(shí)際使用面積確定集體土地建設(shè)使用權(quán)。故此，我是依法擁有現(xiàn)住宅所占用范圍的集體土地使用權(quán)。3、關(guān)于宅基地申報(bào)問(wèn)題，我的房屋是74年建的，而最早的關(guān)于農(nóng)村農(nóng)民建房需要宅基地辦理有關(guān)審批手續(xù)的法律法規(guī)，也僅限于1982年2月13日施行的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，因此，此規(guī)定不適用于我的房屋。二、原審判決適用法律錯(cuò)誤?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》是1987年1月1日施行的，而我的房屋是1974年建的，依據(jù)法不溯及既往的原則規(guī)定，該法不適用本案。而廣東省國(guó)土廳《關(guān)于限期申辦土地初始登記和變更登記的通告》僅僅是一份宣傳公告，不能適用于本案。三、被上訴人濫用職權(quán)。依照1991年12月12日由國(guó)家土地管理局頒布的《關(guān)于土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理問(wèn)題的復(fù)函》及《中華人民共和國(guó)土地管理法》之規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)的爭(zhēng)議，應(yīng)由人民政府處理，而不是由被上訴人處理。同樣，上訴人所建房屋之土地，是向大江陳邊村委會(huì)租賃所得，其關(guān)系即為土地租賃合同糾紛，應(yīng)由人民法院管轄，而不應(yīng)由被上訴人處理。鑒于上訴理由，本人請(qǐng)求二審法院查明事實(shí)，撤銷臺(tái)山市人民法院（2004）臺(tái)法行重字第1號(hào)行政判決，依法改判撤銷被上訴人的（2003）194號(hào)《土地行政處罰決定書(shū)》。

　　被上訴人臺(tái)山市國(guó)土資源局答辯稱：原審法院認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律準(zhǔn)確，程序合法，請(qǐng)求二審法院駁回上訴，維持原判。

　　第三人答辯請(qǐng)求駁回上訴，維持原判。

　　各方當(dāng)事人在二審訴訟過(guò)程中均沒(méi)有提供其他新的證據(jù)。

　　根據(jù)上述當(dāng)事人確認(rèn)的證據(jù)，本院確認(rèn)以上查明的事實(shí)。

　　本院認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十三條和第六十三條的規(guī)定，除通過(guò)兼并、破產(chǎn)、拍賣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)而取得集體土地使用權(quán)，以及農(nóng)民集體辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法和批準(zhǔn)使用本農(nóng)村集體土地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)使用集體土地外，不能取得集體土地使用權(quán)。國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第五十條規(guī)定，“農(nóng)村專業(yè)戶宅基地以外的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地與宅基地分別確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”。而土地使用權(quán)租賃是土地使用權(quán)人將土地使用權(quán)出租他人，他人取得土地使用權(quán)的租賃權(quán)，是一種他項(xiàng)權(quán)利。陳振能是沃朗村村民，其向陳邊村委會(huì)租賃的土地不是沃朗村的，其并沒(méi)有獲準(zhǔn)取得該土地使用權(quán)，因此，只能是獲得對(duì)租賃土地的土地所有權(quán)、使用權(quán)確定后的他項(xiàng)權(quán)利，其權(quán)利登記必須要依附于前者。陳振能二十世紀(jì)八十年代初租賃大江鎮(zhèn)陳邊村委會(huì)的土地以竹木結(jié)構(gòu)的臨時(shí)設(shè)施經(jīng)營(yíng)小賣部，并每月繳納租金及管理費(fèi)給陳邊村委會(huì)，事實(shí)上雙方已建立了土地租賃關(guān)系。后陳振能在未經(jīng)許可也未辦理任何用地申報(bào)審批手續(xù)的情況下，擅自在其租賃土地上擴(kuò)建磚木結(jié)構(gòu)房屋以作住房和小賣部的場(chǎng)所。陳振能是以租賃的方式使用該土地，但土地使用權(quán)及使用性質(zhì)仍無(wú)改變；其違反《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條第三款“農(nóng)村村民住宅用地、經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”的規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)而改變租賃土地的用途，將在租賃土地上的臨建房擴(kuò)建為磚木結(jié)構(gòu)房屋，是不當(dāng)?shù)?，該行為?yīng)由土地行政管理部門處理。至于本案涉及的土地租賃關(guān)系若要處理，程序上應(yīng)對(duì)出租和承租雙方的權(quán)利義務(wù)和過(guò)錯(cuò)責(zé)任一并進(jìn)行處理而不是對(duì)其中一方進(jìn)行處理。被上訴人對(duì)本案的定性和適用法律處罰不當(dāng)，應(yīng)予糾正。原判決對(duì)本案的定性和適用廣東省國(guó)土廳的《通告》對(duì)本案進(jìn)行處理，也屬失當(dāng)。國(guó)家土地管理局《關(guān)于確定土地權(quán)屬問(wèn)題的若干意見(jiàn)》已在1995年5月1日被該局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》所取代，且其第三十條給予1982年2月國(guó)務(wù)院公布《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》之前占用宅基地建房的農(nóng)村居民確定使用權(quán)，并不適用于本案；陳振能并不能依該規(guī)定擁有違反土地用途所建房屋用地的集體土地使用權(quán)。據(jù)此依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第二項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

　　一、撤銷臺(tái)山市人民法院（2004）臺(tái)法行重字第1號(hào)行政判決；

　　二、撤銷臺(tái)山市國(guó)土資源局監(jiān)字（2003）194號(hào)《土地行政處罰決定書(shū)》；

　　三、由臺(tái)山市國(guó)土資源局重新作出具體行政行為。

　　一、二審案件受理費(fèi)各100元，均由被上訴人負(fù)擔(dān)。

　　本判決為終審判決。

　　審 判 長(zhǎng) 冒 庭 媛

　　審 判 員 張 志 強(qiáng)

　　審 判 員 黃 國(guó) 堅(jiān)

　　二○○五年三月十五日

　　書(shū) 記 員 聶 健青