??? 全國人大財政經(jīng)濟委員會關(guān)于提請審議《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(草案)》的議案
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　　全國人民代表大會常務(wù)委員會：

??? 根據(jù)十屆全國人大常委會立法規(guī)劃和當(dāng)前我國企業(yè)破產(chǎn)實際，全國人大財經(jīng)委員會在總結(jié)以往起草工作的基礎(chǔ)上，組織最高人民法院、國務(wù)院有關(guān)部門、單位和部分專家學(xué)者，深入調(diào)查研究，廣泛征求意見，擬訂出《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(草案)》。該草案已經(jīng)2004年6月14日召開的全國人大財經(jīng)委員會第二十七次全體會議討論通過，現(xiàn)提請審議。

????????????????????????????????????? 全國人大財政經(jīng)濟委員會

?????????????????????????????????????????????? 2004年6月15日

??? 關(guān)于《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法 (草案)》的說明

??? ———2004年6月21日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議上

??? 全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員? 賈志杰

　　委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

??? 我受全國人大財經(jīng)委員會委托，就《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(草案)》(以下簡稱草案)作如下說明：

??? 一、關(guān)于制定企業(yè)破產(chǎn)法的必要性和草案起草過程

??? 企業(yè)破產(chǎn)制度是企業(yè)在市場競爭中，因各種原因不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，通過重整、和解或清算等法定程序，使債務(wù)得以延緩或公平清償?shù)膫鶆?wù)清理制度。企業(yè)破產(chǎn)法是規(guī)范企業(yè)破產(chǎn)行為，公正審理破產(chǎn)案件，全面保護各方當(dāng)事人利益，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序的法律，也是形成中國特色社會主義法律體系的一部重要法律。

??? 早在1986年，全國人大常委會就制定了企業(yè)破產(chǎn)法(試行)，對國有企業(yè)(即全民所有制企業(yè))的破產(chǎn)作了規(guī)定。1991年全國人大修訂民事訴訟法，在第十九章專章規(guī)定了“企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序”。這兩部法律及其他法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，對規(guī)范我國企業(yè)破產(chǎn)行為，審理企業(yè)破產(chǎn)案件發(fā)揮了重要作用。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立和國有企業(yè)改革的深化，我國企業(yè)破產(chǎn)出現(xiàn)了一些新情況。一方面，隨著公司法、合伙企業(yè)法、個人獨資企業(yè)法的頒布實施，使現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法已不適應(yīng)目前企業(yè)組織破產(chǎn)的實際情況；另一方面，現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法對破產(chǎn)程序的規(guī)定比較原則，難于操作。并缺少重整等企業(yè)挽救程序，以及切實保護債務(wù)人財產(chǎn)，維護職工合法權(quán)益，保證程序正常進行的其他相關(guān)制度。此外，人民法院在審理破產(chǎn)案件中積累了許多實踐經(jīng)驗，有的需要上升為法律。這些客觀情況都要求我們盡快出臺一部統(tǒng)一適用于所有企業(yè)的破產(chǎn)法。

??? 根據(jù)八屆全國人大常委會立法規(guī)劃，財經(jīng)委員會從1994年開始組織起草破產(chǎn)法。起草組總結(jié)企業(yè)破產(chǎn)法(試行)、民事訴訟法及國務(wù)院對國有企業(yè)政策性破產(chǎn)有關(guān)規(guī)定的實施經(jīng)驗，起草出《中華人民共和國破產(chǎn)法(草案)》。因?qū)Τ雠_時機存在不同意見，以及社會保障制度不配套等原因，當(dāng)時未安排審議。九屆全國人大期間，起草工作繼續(xù)進行。

??? 十屆全國人大常委會將企業(yè)破產(chǎn)法列入五年立法規(guī)劃，確定仍由財經(jīng)委員會負責(zé)起草。財經(jīng)委員會于2003年8月組成新的起草班子，再次啟動起草工作。起草組根據(jù)常委會領(lǐng)導(dǎo)的指示和立法指導(dǎo)思想，總結(jié)以往工作，結(jié)合我國國情和實踐經(jīng)驗，廣泛開展調(diào)查研究，多次召開立法座談會，認真聽取各方意見，并于2003年11月將草案送各省、市、自治區(qū)和國務(wù)院有關(guān)部門、單位征求意見。對草案涉及的一些重要問題，財經(jīng)委員會負責(zé)同志與有關(guān)單位、部門多次協(xié)商，基本取得一致意見。2004年5月，財經(jīng)委員會再次召開立法座談會，征求法院、有關(guān)部門、地方、企業(yè)和破產(chǎn)事務(wù)從業(yè)人員的意見，就草案的重要問題進一步達成共識。5月28日，財經(jīng)委員會將草案送常委會辦公廳，正式征求國務(wù)院意見。其后，根據(jù)常委會領(lǐng)導(dǎo)的指示和國務(wù)院、最高人民法院及有關(guān)單位的意見，財經(jīng)委員會再次進行修改，形成了目前的草案。6月14日，財經(jīng)委員會召開第二十七次全體會議，審議通過了草案。#p#分頁標題#e#

??? 草案共十一章一百六十四條，除總則和附則外，對破產(chǎn)案件的申請和受理、管理人、債務(wù)人財產(chǎn)、債權(quán)申報、債權(quán)人會議、重整、和解、破產(chǎn)清算以及法律責(zé)任等分章作了規(guī)定。

??? 二、關(guān)于本法的立法指導(dǎo)思想

??? 本法的立法指導(dǎo)思想是：

??? 第一，立足我國國情和實踐經(jīng)驗，充分體現(xiàn)中國特色；適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制和加入世貿(mào)組織的要求，注意將國際經(jīng)驗與中國具體情況相結(jié)合，充分反映我國現(xiàn)階段的實際需要和解決現(xiàn)實問題。

??? 第二，統(tǒng)一適用于各類企業(yè)組織。隨著社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，我國出現(xiàn)了公司、合伙企業(yè)與個人獨資企業(yè)等新的企業(yè)組織形式，形成多種企業(yè)組織形式共存的局面。企業(yè)破產(chǎn)法既要適用于新的企業(yè)，也要適用于原有企業(yè)，包括國有企業(yè)和外商投資企業(yè)等各類企業(yè)組織。

??? 第三，建立優(yōu)勝劣汰和陷入困境企業(yè)的挽救制度。企業(yè)破產(chǎn)原因非常復(fù)雜，適用破產(chǎn)程序要具體分析。立法要對無挽救希望的企業(yè)及時清理債權(quán)債務(wù)，避免造成更大損失；對陷入困境但有挽救希望的大中型企業(yè)要通過重整、和解程序盡力救助，使其恢復(fù)生機。

??? 第四，公平保護破產(chǎn)案件各方當(dāng)事人的利益。在企業(yè)破產(chǎn)實踐中，既有債務(wù)人“惡意破產(chǎn)”，逃避債務(wù)的情況，也有債權(quán)人之間得不到公平清償，以及部分債權(quán)人不顧整體利益，使一些有挽救希望的企業(yè)被破產(chǎn)清算的情況。為此，草案要全面規(guī)范企業(yè)破產(chǎn)行為，公平保護各方當(dāng)事人利益。

??? 第五，充分保障職工合法權(quán)益。職工是企業(yè)破產(chǎn)的直接受害者。一些企業(yè)在破產(chǎn)案件中存在嚴重損害職工利益，影響社會穩(wěn)定的情況，起草本法要解決這些問題，切實保護職工合法權(quán)益。

??? 第六，維護破產(chǎn)法律制度的統(tǒng)一。除本法外，還有一些法律、行政法規(guī)，如民事訴訟法、公司法、商業(yè)銀行法、保險法等，都對相關(guān)企業(yè)的破產(chǎn)作出了規(guī)定，起草本法要注意與這些法律、行政法規(guī)之間的銜接，避免法律沖突。

??? 三、關(guān)于草案的若干重要問題

??? 在市場經(jīng)濟發(fā)達國家，破產(chǎn)法已經(jīng)有了比較完整的體系。我國破產(chǎn)立法歷史較短，起草中，對草案涉及到的幾個重要問題存在一些分歧和不同認識，經(jīng)過反復(fù)討論、協(xié)調(diào)，目前基本達成共識。下面就草案涉及的幾個重要問題說明如下：

??? (一)關(guān)于適用范圍。草案第二條規(guī)定，本法的適用范圍包括企業(yè)法人、合伙企業(yè)及其合伙人、個人獨資企業(yè)及其出資人、其他依法設(shè)立的營利性組織，較現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法，適用范圍擴大到所有類型的企業(yè)。國有企業(yè)作為企業(yè)法人仍屬本法的調(diào)整對象。

??? 在起草過程中，有同志建議將2300萬個體工商戶和個人在消費行為中可能出現(xiàn)的破產(chǎn)納入本法調(diào)整。經(jīng)過認真研究，我們認為，實施個人破產(chǎn)制度的前提是，國家具有比較完備的個人財產(chǎn)登記制度和良好的社會信用環(huán)境，目前我國這方面的制度還不完善，將上述個人破產(chǎn)納入本法調(diào)整的時機尚不成熟。

??? 考慮到合伙企業(yè)的合伙人和個人獨資企業(yè)的出資人對企業(yè)債務(wù)承擔(dān)無限連帶責(zé)任，當(dāng)這兩類企業(yè)破產(chǎn)時，可能連帶到合伙人和出資人的個人財產(chǎn)。為公平清償債務(wù)，維護我國企業(yè)立法和企業(yè)破產(chǎn)法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，也為今后建立個人破產(chǎn)制度積累經(jīng)驗，草案將合伙企業(yè)合伙人和個人獨資企業(yè)出資人可能出現(xiàn)的連帶破產(chǎn)，一并納入本法調(diào)整，并規(guī)定了相應(yīng)的免責(zé)制度。

??? (二)關(guān)于破產(chǎn)原因。現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法將破產(chǎn)原因規(guī)定為：“經(jīng)營管理不善造成嚴重虧損，不能清償?shù)狡趥鶆?wù)”，司法實踐表明，“經(jīng)營管理不善造成嚴重虧損”很難認定和操作，根據(jù)這一情況，為保證法律實施，草案第三條規(guī)定：“債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)的，依照本法規(guī)定的程序清理債務(wù)”，即將“資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)”與“不能清償?shù)狡趥鶆?wù)”并列為破產(chǎn)原因。為便于法院審查，草案第十一條第三款規(guī)定：“債務(wù)人提出申請的，應(yīng)當(dāng)向人民法院提交財產(chǎn)狀況說明書、債務(wù)清冊、債權(quán)清冊和有關(guān)財務(wù)報告?！蓖瑫r，為解決債權(quán)人不了解債務(wù)人資產(chǎn)負債情況，無法啟動破產(chǎn)程序的問題，草案借鑒現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法(第七條)，在第十條第二款規(guī)定：“債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，債權(quán)人可以申請債務(wù)人破產(chǎn)?！比嗣穹ㄔ簩τ趥鶛?quán)人的申請，可以根據(jù)草案第三條的規(guī)定決定是否受理。#p#分頁標題#e#

??? (三)關(guān)于管理人。管理人是依照本法規(guī)定，在企業(yè)破產(chǎn)程序中負責(zé)債務(wù)人財產(chǎn)管理和其他事務(wù)的當(dāng)事人。管理人制度是本法建立的一項新制度，對此各方面認識比較一致。目前我國一些地方在破產(chǎn)實踐中，已采用類似管理人的做法，由破產(chǎn)清算事務(wù)所等中介機構(gòu)負責(zé)破產(chǎn)事務(wù)，從操作情況看是可行的。

??? 為全面規(guī)范管理人制度，草案專設(shè)一章作了具體規(guī)定。一是根據(jù)現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法和其他法律、政策的實施經(jīng)驗，規(guī)定管理人可以由依法設(shè)立或人民法院指定設(shè)立的清算組擔(dān)任，同時規(guī)定，破產(chǎn)清算事務(wù)所、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等社會中介機構(gòu)，以及具備相關(guān)專業(yè)知識并取得專門執(zhí)業(yè)資格的人員可以擔(dān)任管理人。二是規(guī)定了管理人的職責(zé)及監(jiān)督。三是對直接提出重整的債務(wù)人，允許其申請自行管理財產(chǎn)和經(jīng)營事務(wù)。四是對管理人違反忠于職守和勤勉盡責(zé)義務(wù)或有其他違法行為的，草案規(guī)定了應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

??? (四)關(guān)于重整。重整也是本法引入的一項新的程序，目的是使面臨困境但有挽救希望的企業(yè)避免破產(chǎn)清算，恢復(fù)生機。草案立足中國國情，借鑒國外經(jīng)驗，專章對重整的適用范圍、基本程序、保護措施、重整計劃等內(nèi)容作了規(guī)定。

??? 起草中，有同志建議將重整適用于所有企業(yè)?？紤]到重整歷時較長，程序比較復(fù)雜，如適用于所有企業(yè)類型，社會成本過高，實踐中容易被濫用，損害債權(quán)人利益，故草案確定重整僅適用于企業(yè)法人。

??? 為了增加重整成功的可能性，草案對重整原因適當(dāng)放寬，規(guī)定企業(yè)有可能出現(xiàn)不能清償?shù)狡趥鶆?wù)情形時，就可以直接申請重整。為了發(fā)揮企業(yè)經(jīng)營管理層了解企業(yè)真實情況的優(yōu)勢，鼓勵債務(wù)人通過法定程序盡早解決企業(yè)內(nèi)部存在的問題，草案規(guī)定，當(dāng)債務(wù)人提出重整申請時，可以向人民法院申請自行管理財產(chǎn)和營業(yè)事務(wù)。為了保證債權(quán)人收益最大化，維護社會整體利益，增加重整計劃通過的可能性，草案還賦予人民法院司法裁量權(quán)，對符合本法第八十六條規(guī)定情形的重整計劃，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定批準。

??? (五)關(guān)于國有企業(yè)破產(chǎn)。國有企業(yè)破產(chǎn)是本法起草中的一個難點問題。經(jīng)過認真研究，草案第一百六十二條規(guī)定：“在國務(wù)院規(guī)定的期限和范圍內(nèi)，國有企業(yè)實施破產(chǎn)的，按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定辦理?！边@樣規(guī)定主要是考慮，國有企業(yè)在我國經(jīng)濟發(fā)展和改革開放中發(fā)揮了重要作用，承擔(dān)了巨大的改革成本。由于體制、機制和結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的原因，部分國有企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營困難，需要實施關(guān)閉破產(chǎn)。因歷史原因，這類企業(yè)實施關(guān)閉破產(chǎn)的難度較大，主要難在職工安置上。為解決這一問題，國家對部分實施破產(chǎn)的國有企業(yè)，制定了一些相關(guān)政策，包括職工安置方案、破產(chǎn)財產(chǎn)處置、破產(chǎn)預(yù)案制定、清算組、銀行呆壞賬核銷等。這些措施在實踐中發(fā)揮了重要作用。根據(jù)目前情況，這些特殊政策還要持續(xù)一段時間，草案應(yīng)當(dāng)給這類國有企業(yè)的政策性破產(chǎn)留有余地。由于上述政策措施只適用于特定的國有企業(yè)，其范圍在國務(wù)院文件中已經(jīng)明確，加之這些政策具有過渡性質(zhì)，因此，草案授權(quán)國務(wù)院根據(jù)具體情況確定特殊政策的實施期限，期限屆滿后，所有國有企業(yè)的破產(chǎn)應(yīng)完全依照本法執(zhí)行。

??? (六)關(guān)于商業(yè)銀行、保險公司等金融機構(gòu)的破產(chǎn)。起草中，對商業(yè)銀行、保險公司等金融機構(gòu)破產(chǎn)是否納入本法調(diào)整存在一些不同看法。經(jīng)過廣泛討論，并考慮到我國現(xiàn)行法律對商業(yè)銀行、保險公司的破產(chǎn)問題已有規(guī)定。如《商業(yè)銀行法》第七十一條規(guī)定：“商業(yè)銀行不能支付到期債務(wù)，經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)同意，由人民法院依法宣告其破產(chǎn)?！薄侗ｋU法》第八十六條規(guī)定：“保險公司不能支付到期債務(wù)，經(jīng)保險監(jiān)督管理機構(gòu)同意，由人民法院依法宣告破產(chǎn)。”因此，總體上說，商業(yè)銀行、保險公司等金融機構(gòu)的破產(chǎn)應(yīng)當(dāng)適用本法規(guī)定的程序。#p#分頁標題#e#

??? 但是，商業(yè)銀行、保險公司等金融機構(gòu)確實存在特殊性。例如，這類機構(gòu)的資產(chǎn)分為自有資產(chǎn)與客戶財產(chǎn)兩部分，需要對其破產(chǎn)時的客戶財產(chǎn)保護作出專門規(guī)定；同時，這類機構(gòu)的破產(chǎn)涉及人數(shù)眾多，關(guān)系到社會穩(wěn)定，啟動破產(chǎn)程序須經(jīng)監(jiān)管部門批準。此外，在管理人、債權(quán)人會議等具體程序上還需作一些其他特別規(guī)定。為了解決商業(yè)銀行、保險公司等金融機構(gòu)破產(chǎn)的現(xiàn)實需要，并維護法律的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，草案第一百六十三條規(guī)定：“商業(yè)銀行、保險公司等金融機構(gòu)實施破產(chǎn)的，由國務(wù)院依據(jù)本法和其他有關(guān)法律的規(guī)定制定實施辦法?！?/p>

??? (七)關(guān)于職工權(quán)益保護。維護和保障破產(chǎn)企業(yè)職工的合法權(quán)益，是本法的一項重要指導(dǎo)思想。我國已經(jīng)改革了計劃經(jīng)濟時期的職工退休等制度，新的社會保障制度正在逐步建立，在這種情況下企業(yè)發(fā)生破產(chǎn)，有些職工的生活保障可能產(chǎn)生問題。在破產(chǎn)實踐中，也實際存在著嚴重損害職工合法權(quán)益的情況。

??? 為充分保障破產(chǎn)企業(yè)職工的合法權(quán)益，草案吸收全國總工會、勞動和社會保障部門等單位的意見，重點規(guī)定了以下內(nèi)容：一是在總則中明確規(guī)定“人民法院審理破產(chǎn)案件應(yīng)當(dāng)依法保障企業(yè)職工的合法權(quán)益”(第九條)。二是將勞動債權(quán)，即企業(yè)所欠職工工資和社會保險費用，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)支付給職工的補償金等其他費用作為第一順序清償(第一百三十七條)。三是規(guī)定在債權(quán)申報時，勞動債權(quán)無須申報即可生效，由管理人記入債權(quán)表并予以公示(第四十六條)。四是規(guī)定企業(yè)的職工和工會可以派代表參加債權(quán)人會議(第五十四條)。五是規(guī)定在債權(quán)人委員會中必須有一名勞動債權(quán)代表(第六十二條)。六是規(guī)定在重整計劃表決時，勞動債權(quán)作為債權(quán)分類之一進行表決(第八十一條、第八十五條)，以上這些規(guī)定，都是為加強破產(chǎn)企業(yè)職工的保護，保證企業(yè)職工在破產(chǎn)程序中的知情權(quán)、參與權(quán)和表決權(quán)。

??? 此外，為了追究經(jīng)營管理人員對造成企業(yè)破產(chǎn)應(yīng)負的責(zé)任，草案第九條規(guī)定，要依法追究破產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營管理人員的法律責(zé)任；在第一百五十一條規(guī)定，企業(yè)的經(jīng)營管理人員未盡忠于職守和勤勉盡責(zé)義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，在民事責(zé)任免除前，不得進行任何高消費或者投資行為，有犯罪行為的要追究刑事責(zé)任等。

??? 《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(草案)》和以上說明是否妥當(dāng)，請予審議。

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