新華網(wǎng)青海頻道西寧11月19日電??? 《青海省實施〈中華人民共和國草原法〉辦法(草案)》是在原《青海省實施〈中華人民共和國草原法〉細(xì)則》的基礎(chǔ)上起草的。隨著我省經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，實施細(xì)則中的許多規(guī)定已不適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要，不符合修訂后的草原法的規(guī)定。特別是《辦法(草案)》中沒有處理好保護生態(tài)和維護農(nóng)牧民利益、促進畜牧業(yè)持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系，對一些重要問題沒有做出具體規(guī)定，部分條款的規(guī)定比較原則，可操作性不強。2006年4月，省政府將《辦法(草案)》正式報請省人大常委會審議。省人大農(nóng)牧環(huán)保委員會提前介入，參與了立法調(diào)研、征求意見等相關(guān)工作并認(rèn)為必須根據(jù)新修訂的《中華人民共和國草原法》制定我省的實施辦法。2007年7月中旬和9月下旬召開的省十屆人大常委會第三十一次會議、第三十二次會議審議《實施辦法(草案)》。省十屆人大常委會第三十二次會議通過《實施辦法》，并于2008年1月1日施行。
??? 保護草原野生藥用植物

??? 我省地處青藏高原腹地，擁有世界上海拔最高、面積最大的高原濕地生態(tài)系統(tǒng)，對維系我國及全球生態(tài)平衡具有重要作用。而青海草原的生態(tài)地位尤為重要，建立草原生態(tài)補償機制，有利于保護草原生態(tài)環(huán)境，保障農(nóng)牧民利益。因此，常委會組成人員建議：在第四章中增加各級政府要逐步探索建立草原生態(tài)補償機制的原則性規(guī)定。

??? 立法面對面

??? 吳天一委員：建議在第四十七條第二款中擴大省重點保護野生植物的范圍。

??? 趙永忠副主任：建議在第三十五條中明確規(guī)定征收的草原植被費必須全部用于草原植被恢復(fù)，不得挪作他用。

??? 周立委員：建議第四十八條的規(guī)定應(yīng)當(dāng)更為嚴(yán)格一些，以保護蟲草等野生保護植物。

??? 蔣煥東委員：草案中規(guī)定一級、二級草原野生植物，一級、二級的標(biāo)準(zhǔn)是什么？應(yīng)根據(jù)我省的實際，規(guī)定清楚。

　 草畜平衡

??? 我省牧區(qū)共有承包草原4.25億畝，占全省可利用草原面積的89.66%。但草原超載過牧嚴(yán)重，據(jù)2006年全省草地動態(tài)監(jiān)測結(jié)果表明，全省全年理論載畜量為2549.74萬個羊單位。2005年末，全省各類牲畜存欄量為2105.2萬頭(只)，折合3546.63萬個羊單位，超載996.89萬個羊單位，超載率高達39.1%。草原得不到休養(yǎng)生息，退化越來越嚴(yán)重，形成了惡性循環(huán)。

??? 《辦法(草案)》第四章對實行草畜平衡問題作了具體規(guī)定。目前超載過牧問題在牧區(qū)普遍存在，產(chǎn)生的原因也比較復(fù)雜，而且草原載畜量標(biāo)準(zhǔn)和具體管理辦法尚未出臺。省人大農(nóng)牧環(huán)保委員會認(rèn)為：實行草畜平衡可以在有條件的地方先行實施，然后在全省范圍內(nèi)逐步解決草原超載過牧的問題。建議在草案第二十七條中增加一款作為第一款，即：“對草原逐步實行草畜平衡制度”。同時，在牧區(qū)實行草畜平衡，改變傳統(tǒng)的草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式是一項艱巨的任務(wù)，各級政府除了對實行草畜平衡的農(nóng)牧民給予一些補助外，還應(yīng)采取一些相應(yīng)的措施，幫助引導(dǎo)農(nóng)牧民發(fā)展其它產(chǎn)業(yè)，逐步改變依賴天然草場放牧的生產(chǎn)方式。但一部分委員認(rèn)為，第四章草原利用第二十九條規(guī)定：“逐步實現(xiàn)草畜平衡?！倍诘谄哒路韶?zé)任一章第六十一條：“對超過核定的載畜量放牧的”又作出處罰規(guī)定。這兩條存在邏輯錯誤，經(jīng)過常委會委員再次審議，認(rèn)為，超載過牧在我省普遍存在，在保護草原的同時，還需保護農(nóng)牧民的利益。

??? 立法面對面

??? 姚湘成副主任：以草定畜要以年底存欄數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)進行計算，草畜平衡的核定要以牧委會為單位每年核定一次，這樣有利于從實際出發(fā)，維護農(nóng)牧民群眾的利益。同時，要解決好推行以草定畜過程中牧民減畜后生活困難的補償問題。 #p#分頁標(biāo)題#e#

??? 王貴如委員：辦法草案對實行草畜平衡作了規(guī)定，但草畜不平衡問題產(chǎn)生的原因比較復(fù)雜，應(yīng)慎重對待。要處理好保護生態(tài)和維護農(nóng)牧民利益的關(guān)系，在充分考慮農(nóng)牧業(yè)發(fā)展需求的前提下采取措施，解決超載過牧問題。

??? 劉長安委員：超載放牧問題是普遍現(xiàn)象，條例應(yīng)對此多做引導(dǎo)教育，倡導(dǎo)科學(xué)養(yǎng)畜，對此宜作原則性規(guī)定。建議在法律責(zé)任一章中，做出對應(yīng)的處罰規(guī)定。

??? 黃健國委員：建議在第十條或第二十九條中，增加“將承包的草原作為畜牧業(yè)生產(chǎn)的，不得超載過牧”的內(nèi)容，并調(diào)整第二十九條中“逐步實現(xiàn)草畜平衡”的規(guī)定。

??? 草原保護與農(nóng)牧民脫貧致富

??? 如何在法規(guī)中既保護草原，又要切實保護農(nóng)牧民群眾的利益？在辦法草案的制定中，按照《中華人民共和國草原法》的精神，基本遵循了5條原則：一是權(quán)責(zé)利相結(jié)合，處理好國家、各級政府、牧民以及草原生態(tài)之間的利益關(guān)系；二是正確處理畜牧業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的關(guān)系，把草原保護、建設(shè)放在首位；三是加強對草原利用的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理，完善草原家庭承包制；四是運用法律手段，引導(dǎo)、鼓勵農(nóng)牧民切實保護和建設(shè)好草原，把草原保護、建設(shè)與農(nóng)牧民脫貧致富結(jié)合起來；五是強化監(jiān)督檢查，完善法律責(zé)任，加大對違法行為的處罰力度。

??? 立法面對面

??? 部分常委會組成人員認(rèn)為：在《辦法(草案)》第四章中增加各級政府在草原禁牧、休牧、輪牧區(qū)，對實行草畜平衡的農(nóng)牧民給予飼料和資金補助的內(nèi)容。

??? 殷彥委員：目前我省草場沙化、退化現(xiàn)象嚴(yán)重，超載放牧的問題突出，為了保護、建設(shè)和合理利用草原，依據(jù)草原法的規(guī)定，制定實施辦法很有必要?！掇k法(草案)》應(yīng)針對我省草場生態(tài)環(huán)境脆弱、管理水平較低的實際情況，在規(guī)定管理措施方面適當(dāng)放寬，多給牧民群眾一些自主權(quán)，多做一些引導(dǎo)性、禁止性規(guī)定，不能簡單地用規(guī)定罰款處罰的辦法解決超載放牧問題。

??? 管雷副主任：《辦法(草案)》中對草原超載放牧的處罰規(guī)定，近期內(nèi)能否真正得以執(zhí)行，應(yīng)充分考慮。如近期執(zhí)行不了或執(zhí)行比較困難，建議不要寫入辦法中。

??? 伍國成委員：第六十四條對超過核定的載畜量放牧的行為作了處罰規(guī)定。載畜量如何核定？計算方法要科學(xué)合理，建議以一年末的存欄數(shù)來計算較為合理。針對《辦法(草案)》中多處出現(xiàn)草原行政主管部門和草原監(jiān)督管理機構(gòu)雙重執(zhí)法主體，為避免兩個執(zhí)法主體打架現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)對兩個主體的權(quán)利和職責(zé)有所區(qū)別。

??? 史國樞委員：草案第四十七條中不應(yīng)該只對在荒漠、半荒漠等草場上破壞植被的行為做出規(guī)定，而應(yīng)該對草原上所有從事破壞植被的行為都做出禁止性規(guī)定。

??? 張建忠委員：我省草原保護工作中超載過牧和投入不足問題較突出。建議利用三江源生態(tài)保護和建設(shè)工程項目擴大草原保護和建設(shè)的范圍。

??? 黃建國委員：保護優(yōu)先、重視建設(shè)、合理利用，應(yīng)當(dāng)是全社會遵循的共同原則，在《辦法(草案)》總則中應(yīng)單列一條準(zhǔn)確表述。草原管理一線空虛，是實施草原法實施的突出問題。應(yīng)在總則中明確草原監(jiān)管機構(gòu)的地位、基本職責(zé)，賦予其行政執(zhí)法的權(quán)力。

??? 孔國柱委員：《辦法(草案)》第三十四條規(guī)定“因建設(shè)使用國有草原的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定，向草原承包經(jīng)營者給予補償”，如何補償，應(yīng)當(dāng)做出具體規(guī)定。

??? 周立委員：建議在第二十三條中增加：“在條件適宜的地方，各級政府應(yīng)當(dāng)鼓勵人工種植牧草”的內(nèi)容。

??? 草原保護科學(xué)化規(guī)范化 #p#分頁標(biāo)題#e#

??? 立法，就是要加大對草原的保護。在立法中只有科學(xué)的立法、高質(zhì)量的立法，才能使草原的保護科學(xué)化、規(guī)范化。

??? 立法面對面

??? 姚湘成副主任：建議《辦法(草案)》第二章增加：“堅持草原承包責(zé)任制50年不變”的內(nèi)容，給牧民群眾吃了定心丸，然后進一步完善關(guān)于草原發(fā)包和承包方權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，完善承包草原的合同、發(fā)證和使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定。法規(guī)第三章增加關(guān)于基本草原的概念，然后將草原分成基本草原和退化、沙化、鹽堿化、石漠化草原等類型，并分別規(guī)定如何規(guī)劃和建設(shè)，做到結(jié)構(gòu)清晰合理。政府劃定禁牧區(qū)、休牧區(qū)之后，牧民到何處放牧、牧民的損失如何補償，要進行研究，制訂出相關(guān)措施。建議在《辦法(草案)》中增加加強草原法及實施辦法的宣傳教育的內(nèi)容。

??? 血日布委員：《辦法(草案)》第十一條對預(yù)留機動草場作了明確規(guī)定，這個規(guī)定很好，預(yù)留的機動草場往往成為一些人謀取私利的空間、滋生腐敗的溫床，老百姓對此意見很大。建議在草案第八條第三款中對農(nóng)區(qū)草場做出盡量承包到戶的規(guī)定。

??? 伍國成委員：《辦法(草案)》第三十八條和第四十條都對占用草原和使用草原的行為作了限制性規(guī)定，這兩條規(guī)定涉及的草原面積標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法權(quán)限是一樣的，應(yīng)合并表述。第五十條第二款規(guī)定采集國家二級保護野生植物的應(yīng)當(dāng)向草原使用者、承包經(jīng)營者支付草原補償費等，那么使用者和承包者采集國家二級保護草原野生植物的是否也向草原監(jiān)督管理機構(gòu)繳納草原植被恢復(fù)費？兩者的關(guān)系如何處理？應(yīng)斟酌?！掇k法(草案)》中多處出現(xiàn)草原行政主管部門和草原監(jiān)督管理機構(gòu)雙重執(zhí)法主體，為避免兩個執(zhí)法主體打架現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)對兩個主體的權(quán)利和職責(zé)有所區(qū)別。在《辦法(草案)》總則中增加對村(牧)民委員會及牧業(yè)經(jīng)濟組織的要求。第三章中草原建設(shè)的規(guī)定宜再具體化一些，強化政府責(zé)任，明確牧業(yè)經(jīng)濟組織和牧民義務(wù)。

??? 建立草原生態(tài)補償機制

??? 我省草地野生植物資源較為豐富，冬蟲夏草、柴胡、麻黃草等名貴藥物儲備量較大。對于牧民而言，草原承包50年不變，牧民群眾在自己的承包草原上采挖蟲草，增加收入無可厚非。但每年蟲草采挖季節(jié)，受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，大量人員涌入草原，采挖蟲草等藥用植物的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，對草原植被的破壞顯而易見。雖然我省出臺了有關(guān)規(guī)定，但濫采濫挖的現(xiàn)象仍然存在。

??? 為了進一步規(guī)范野生植物采集制度，保護野生植物資源，常委會委員在審議《辦法(草案)》時，就保護草原野生植物資源提出建議。

??? 立法面對面

??? 周立委員：我省是草原大省，《辦法(草案)》對保護和合理利用草原，推行草畜平衡作了強制性規(guī)定，但對限制載畜量之后如何保障牧民生計的規(guī)定明顯不足，應(yīng)按照以人為本的要求，充分考慮牧民生活的保障問題，建立一個合理的補償機制，這有利于法規(guī)的執(zhí)行。

??? 程蘇委員：第三條中應(yīng)明確“逐步推行草原生態(tài)補償機制”的經(jīng)費來源。

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