——國土資源部政策法規(guī)司司長王守智談《土地管理法》修改

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2007年12月8日，在中國人民大學土地政策與制度研究中心成立儀式上，國土資源部政策法規(guī)司司長王守智就《土地管理法》修改的設想談了個人看法。他說，耕地保護是土地管理法律法規(guī)建設的出發(fā)點、落腳點和基本點。耕地保護是立法之基、立法之本，是土地管理工作的永恒主題。鑒于我國人多地少的基本國情，耕地保護的大旗必須高高舉起。耕地保護的立法思想不容動搖。

耕地保護是土地管理工作的核心之一

王守智簡單回顧了土地管理法規(guī)建設所走過的歷程。他說，從上世紀80年代以來，我國土地管理始終圍繞嚴格保護耕地這個核心來展開。

從1986年國家土地管理局的成立，到1987年國家正式施行第一部《土地管理法》，再到1997年中共中央、國務院《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，始終圍繞耕地保護這一核心。過去二十年《土地管理法》有過三次修改，修改時間分別在1988年、1998年和2004年。1988年修改的《土地管理法》明確了土地使用權能夠在法律規(guī)定允許范圍內(nèi)合理流轉(zhuǎn)，也為我國生產(chǎn)資料進入市場，為市場經(jīng)濟發(fā)展奠定了基礎。1998年，根據(jù)我國嚴峻的土地管理形勢，全國人大常委會對《土地管理法》進行了全面修訂，建立了以用途管制為核心、以耕地保護為重點的制度體系，從而奠定了我國現(xiàn)行《土地管理法》的基本框架。2004年修改的《土地管理法》，明確了實施土地征收制度。在國家法律規(guī)定之內(nèi)，出于公共目的的需要，可以對土地實行征收征用并且給予補償。

特別是從1998年以后《土地管理法》的修改，建立了我國以耕地保護為核心，控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地、控制建設用地總量的制度。

隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立，特別是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，土地供求矛盾日益突出。從上世紀80年代到現(xiàn)在，先后出現(xiàn)了三輪用地熱潮，根據(jù)黨中央的決策，我們先后出臺了一系列嚴格土地管理的文件，進一步明確和完善了土地管理的相關法律制度，規(guī)范用地行為，加強違法案件的查處。

關于現(xiàn)行《土地管理法》和土地管理的目標，王守智談了五點認識。

第一，土地管理的目標是不容置疑的，根據(jù)我國國情必須以耕地保護為核心，嚴格限制建設用地總量的增加。

第二，以土地用途管制為手段的一整套土地法律制度，適應中國現(xiàn)階段的社會經(jīng)濟發(fā)展對土地的客觀要求。我國現(xiàn)行的土地管理制度與世界發(fā)達國家的法律制度是基本接軌的。

第三，客觀上，我國土地管理的法律制度對于防止土地無序利用、保護耕地和促進土地的合理開發(fā)利用起到了積極作用。如果沒有這套制度，我國的土地問題將更加嚴重。

第四，我國土地管理的法律體系，雖然有了一套法律制度，但在管理手段上還是以行政手段、法律手段為主導，土地管理調(diào)控體系還沒有完全建立健全，這是我國土地管理制度存在的最大缺陷。

從作用上來講，現(xiàn)行的法律制度在一定程度上被體制、機制和地域沖突等因素所抑制，土地管理所承載的社會矛盾遠遠大于土地管理自身的功能。往往有很多社會矛盾都體現(xiàn)在土地上，導致目前土地問題很熱，一涉及土地問題就反映到土地利益的沖突，體現(xiàn)到“二元論”的根本問題。

第五，對于土地管理制度的認識，應該說當前土地問題日益突出，耕地保護形勢非常嚴峻，建設用地擴張的沖動也在加劇，違法用地仍然沒有得到有效遏制。在這種情況下，一方面，要加強土地立法，完善土地制度；另一方面，要從土地機制上解決問題，從土地理論的基礎研究方面來考慮今后土地的發(fā)展問題。

不能把體制、機制的原因歸結(jié)為土地管理制度的問題

在談到土地立法問題時，王守智說，首先要把現(xiàn)行《土地管理法》以及比較成熟的制度執(zhí)行好，不能把現(xiàn)有法律制度由于體制、機制的原因不能執(zhí)行，歸結(jié)為這套制度的問題。如何解決中央和地方的關系問題，樹立什么樣的政績觀問題，需要從機制方面盡快建立配套制度。#p#分頁標題#e#

其次，還要有一套非常完善的經(jīng)濟制度來保障《土地管理法》落實到位。從經(jīng)濟學角度看，土地不僅是物權，而且是產(chǎn)權，還是資源。從資源的角度來看，建立資源的使用補償和補償分配體系，是經(jīng)濟學最核心的內(nèi)容。我國在資源稀缺的狀態(tài)下，對資源的使用、占有如何進行合理補償，需要建立一套有效的經(jīng)濟調(diào)控體系，調(diào)整中央和地方的關系，調(diào)整資源占有者和資源補償者的關系。這個問題不解決就解決不了資源沖突的問題。地方政府通過土地出讓一次享有了50年或70年的土地收益，通過土地擴張來取得發(fā)展所需資金，如果把資源補償作為一種保有環(huán)節(jié)加大以后，可以降低地方政府一次取得的收益。王守智認為，土地取得的成本比較低，而保有環(huán)節(jié)的負擔過輕，會造成地方和個人對土地需求的擴張欲望加大，現(xiàn)在調(diào)整所得稅并不能對部分人占有資源和過多享受資源利益進行有效調(diào)控，而保有稅、資產(chǎn)稅才能真正解決部分人占有資源問題，也是調(diào)控貧富差別的最有效手段。

解決土地問題首先要解決認識問題

王守智說，要解決土地問題首先要解決認識問題。從民法、行政法和《憲法》角度來看，土地不僅是財產(chǎn)，還是資源。從資源角度講，更多強調(diào)的是社會利益、公共利益和資源的合理支配和合理使用，以及如何讓社會可持續(xù)發(fā)展，怎樣科學使用土地資源。在土地問題上往往有很多專家學者發(fā)表議論、文章和看法，這在一定程度上有利于我們的研究。但是有的專家提出的問題，僅僅是從民法角度來考慮的。

如果從行政法和《憲法》的角度來看，土地問題還是憲政問題，是管理問題，是資源的合理支配問題。管制是核心。最近實施的《物權法》，在土地權利制度、出讓制度等方面與《土地管理法》是一致的，而且留出了一部分空間。但是土地問題在很大程度上是憲政問題，需要從國家利益和社會利益來考慮，而不僅僅是從經(jīng)濟角度考慮。

王守智說，對土地空間發(fā)展權利方面也要進行研究。當前我國社會經(jīng)濟快速發(fā)展，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展過程中，如何使空間發(fā)展權得到合理使用，這個問題在中國研究有它的特殊性。西方發(fā)達國家是從個體利益考慮，而中國是從社會利益方面考慮。孫中山先生曾經(jīng)提出，把土地權利作為公眾權利，作為社會權利，作為國家權利來使用。我們要強化土地用途管制制度，對土地規(guī)劃在法律上加以確認。要深化耕地保護制度的改革，在這方面要借助公共利益，還有就是要嚴格征地程序和補償體系。農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權制度，特別是農(nóng)村集體土地的使用權流轉(zhuǎn)方面要抓緊修改，使集體建設用地流轉(zhuǎn)有序進行，使這些資源既要符合國家的發(fā)展，又要使農(nóng)民享受土地增值收益。要強化土地監(jiān)督制度。國家土地督察制度已經(jīng)建立，要采取有效措施使中央的管理權限和地方管理權限更加協(xié)調(diào)。在法律責任方面，對于土地違法行為要加大處罰力度。在這方面我們應該向國外學習，如果你到英國去問一下農(nóng)民，這塊地為什么用于耕種而不是用于蓋房，他會告訴你：“如果我在農(nóng)地上蓋房就要蹲監(jiān)獄，就要受到刑事處罰。”還有就是提高節(jié)約用地水平，下一步在這方面國家也會出臺新的文件。

土地問題是一個很復雜的問題，需要方方面面來關注，需要全社會共同來參與立法和修改工作。從國土資源部來講，將來要進一步加大民主立法的力度，重大問題要向社會公開征集意見。

(作者：孫國瑞)
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