30年的改革實(shí)踐證明，政治智慧和創(chuàng)新源泉主要在地方、在基層、在民眾之中

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　　新聞背景

　　近日，湖南省委副書記、省長周強(qiáng)在長沙主持召開了《湖南省行政程序規(guī)定(草案)》(簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)專家咨詢論證會(huì)，應(yīng)松年、江必新、青鋒、于安、莫于川、薛剛凌、王萬華等國內(nèi)行政法學(xué)權(quán)威專家參加了論證會(huì)，并紛紛提出了建設(shè)性的意見。據(jù)悉，湖南這種為行政程序統(tǒng)一立法的做法在全國尚屬首次。

　　湖南欲對(duì)行政程序進(jìn)行地方立法的消息受到了各方的廣泛關(guān)注，這是因?yàn)楹下氏葹樾姓绦蚪y(tǒng)一立法，對(duì)于我國的行政法制具有積極的創(chuàng)新示范意義。
　　當(dāng)代的行政管理、行政法制是非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不能再像過去那樣單純依賴事后救濟(jì)來糾正偏差，必須轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)行政行為事前、事中也通過行政程序制度來約束其行使，使得行政管理的全過程都受到法律規(guī)范的有效約束，避免和減少行政偏差、行政傷害和社會(huì)成本。對(duì)此，十七大報(bào)告明確指出，要健全組織法制和程序規(guī)則，保證國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。而湖南這次率先在全國制定《規(guī)定》，其實(shí)正是貫徹十七大精神、深化行政體制改革、全面推進(jìn)依法行政的具體體現(xiàn)。
　　從整體上來看，湖南率先在全國制定《規(guī)定》，本身正是近年來陷于滯緩狀態(tài)的我國行政程序立法進(jìn)程的重大突破。改革開放以來，我們?cè)诳朔商摕o主義之后，重實(shí)體法、輕程序法的問題逐漸顯現(xiàn)出來，行政程序違法現(xiàn)象嚴(yán)重、影響惡劣、教訓(xùn)深刻，亟需增強(qiáng)程序法治意識(shí)，包括增強(qiáng)行政公開意識(shí)和行政證據(jù)意識(shí)，要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員依照法定的、正當(dāng)?shù)墓芾矸绞?、步驟、順序、期限等方面的行政程序來實(shí)施行政管理。但已列入立法規(guī)劃的行政程序法制定工作由于種種原因近年來擱置下來進(jìn)展不大，打算推出行政程序立法的某些地方政府也由于種種原因裹足不前，許多有識(shí)之士對(duì)此非常著急。在深化改革開放的新時(shí)期，對(duì)于那些方向正確、符合實(shí)際、能有共識(shí)的事情，理應(yīng)下決心盡快去做。因此，湖南省政府這次下決心和力氣及時(shí)推出《規(guī)定》，也就充分體現(xiàn)了改革探索者的勇氣和決心，令人敬佩。
　　同時(shí)，湖南省政府在制定《規(guī)定》的實(shí)踐中，看準(zhǔn)了就做，創(chuàng)新點(diǎn)很多，創(chuàng)新方向符合法治發(fā)展的世界潮流和我國實(shí)際，體現(xiàn)了在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、深化改革的關(guān)鍵時(shí)期積極探索創(chuàng)新的精神，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：
　　一是《規(guī)定》中確立了一系列新理念，以推動(dòng)人們的觀念更新。例如強(qiáng)調(diào)了參與行政、合作行政、行政服務(wù)、行政公開、行政效能的觀念和原則，這體現(xiàn)了行政法-政治分析、行政法-經(jīng)濟(jì)分析、行政法-文化分析、行政法-社會(huì)分析等當(dāng)代行政法治理論的基本理念和高度要求，非常難能可貴。二是《規(guī)定》中確立了一系列新機(jī)制，以促進(jìn)行政法制創(chuàng)新。例如構(gòu)建了重大行政決策機(jī)制、臨機(jī)決斷機(jī)制、裁量基準(zhǔn)制度、多元化的爭(zhēng)議解決機(jī)制、聯(lián)系會(huì)議制度、行政協(xié)助制度、期限分解制度、監(jiān)督評(píng)估制度，以及規(guī)范性文件的登記、失效、檢索、評(píng)估制度。這些新的理念和制度，已經(jīng)在抗擊冰雪災(zāi)害的危機(jī)應(yīng)對(duì)實(shí)踐中加以運(yùn)用并嘗到甜頭。例如他們采取的信息公開、行政指導(dǎo)、參與行政、合作行政、危機(jī)應(yīng)對(duì)、臨機(jī)決斷等方面的積極舉措，就大大促進(jìn)和保障了湖南省抗擊冰雪災(zāi)害的斗爭(zhēng)取得顯著成效。
　　而且，《規(guī)定》的制定也體現(xiàn)了我國行政法制發(fā)展的新進(jìn)展、新方向。隨著行政管理和行政法制的發(fā)展，代表現(xiàn)代行政管理、行政法制發(fā)展方向的，體現(xiàn)以人為本、柔性管理的，但現(xiàn)行法律規(guī)范體系又非常薄弱甚至闕如的非強(qiáng)制性行政管理行為方式，例如行政合同、行政指導(dǎo)、行政調(diào)解、行政裁決等等，在行政實(shí)務(wù)中運(yùn)用得越來越廣泛且效果顯著，但在某些地方、某些方面也存在不了解、不敢用、不合法、不適當(dāng)、不規(guī)范、成本高、效率低、效果差等問題，亟需加以改進(jìn)。而從完善程序法律規(guī)范入手，無疑是有效的路徑?！兑?guī)定》對(duì)非強(qiáng)制行為方式及其程序設(shè)置了專門章節(jié)加以約束，這就有助于法治化地解決這些長期疑難的薄弱環(huán)節(jié)。可以說，這正是近年來我國行政法制建設(shè)的一個(gè)重大創(chuàng)新點(diǎn)和行政立法亮點(diǎn)。#p#分頁標(biāo)題#e#
　　30年的改革實(shí)踐證明，政治智慧和創(chuàng)新源泉主要在地方、在基層、在民眾之中。我們?cè)诮?jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的行政管理事務(wù)方面，在法定權(quán)限和程序的制度框架之內(nèi)，由地方局部試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)加以完善再到全國范圍予以推行，可以說是法律制度創(chuàng)新的最佳路徑選擇。在當(dāng)下各方面矛盾突出、政治與行政革新舉措不斷推出并時(shí)常引發(fā)爭(zhēng)議的社會(huì)轉(zhuǎn)型期更應(yīng)堅(jiān)持這項(xiàng)原則。對(duì)此，我們要以法治的眼光和冷靜、寬容的態(tài)度，來對(duì)待湖南這種在法治框架內(nèi)發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性的制度創(chuàng)新精神。
　　放眼當(dāng)今世界，尚處于行政程序立法的世界潮流第三波進(jìn)程之中，在合法性、民主性、科學(xué)性、透明性、便民性、可行性、效率性、規(guī)范性、創(chuàng)新性等方面都富有特點(diǎn)的《規(guī)定》出臺(tái)并在擁有七千萬人口的中部大省湖南施行之后，將會(huì)受到各界的高度關(guān)注，將會(huì)大大有助于建設(shè)服務(wù)型政府、高效能政府、陽光政府、法治政府，其經(jīng)驗(yàn)值得其他省市學(xué)習(xí)借鑒，形成普遍做法和更多經(jīng)驗(yàn)后將會(huì)推動(dòng)我國行政程序法的早日出臺(tái)。
　　作者系中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任、中國行政法研究所所長

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