就在溫家寶總理的政府工作報(bào)告提出長(zhǎng)壽計(jì)劃十二五期間使人均預(yù)期壽命提高一歲之時(shí)，國(guó)內(nèi)首次試圖全面禁止室內(nèi)公共場(chǎng)所吸煙的立法在南昌陷入難產(chǎn)。這部法律旨在抑制煙草消費(fèi)這一導(dǎo)致中國(guó)慢性病發(fā)病率上升的重要因素。

　　“任何一部立法都沒(méi)有這部法來(lái)得艱難!” 2月25日，全程參與了地方法規(guī)《南昌市控制二手煙草煙霧危害條例》調(diào)研和立法階段的南昌市衛(wèi)生局副局長(zhǎng)陳天鵬感嘆。

　　醞釀中的這部新法，和以前中國(guó)別的控?zé)煹胤椒ㄒ?guī)相比，最大的不同是它對(duì)所有室內(nèi)公共場(chǎng)所，都要求禁煙。而以前的法律卻區(qū)分了禁止吸煙和部分禁止吸煙的場(chǎng)所。

　　這是國(guó)內(nèi)迄今為止最符合世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》精神的首部全面無(wú)煙環(huán)境立法，旨在為以后其他城市出臺(tái)有關(guān)控?zé)煹姆蓸?shù)立標(biāo)尺。

　　立法的背景是，據(jù)中國(guó)疾控中心指出，煙草流行正在嚴(yán)重危害公眾健康，目前我國(guó)每年死于吸煙相關(guān)疾病者達(dá)120萬(wàn)人。為此，中國(guó)疾控中心率致力于推進(jìn)全面無(wú)煙環(huán)境立法的34個(gè)城市衛(wèi)生健康機(jī)構(gòu)向正在舉行的全國(guó)“兩會(huì)”發(fā)出倡議：在“兩會(huì)”期間，一切會(huì)議場(chǎng)所、工作場(chǎng)所和其他所有室內(nèi)場(chǎng)所(包括委員和代表居住的賓館等生活場(chǎng)所)，實(shí)現(xiàn)百分百禁煙。

　　但控?zé)熖y。

　　就在2月25日這天，中國(guó)首個(gè)全面無(wú)煙環(huán)境立法的高層研討會(huì)在南昌舉行。陳天鵬向來(lái)自全國(guó)公共衛(wèi)生和法學(xué)專家求助，以解決立法遭遇的大量難題。

　　南昌再打“第一槍”

　　南昌，人民解放軍打響建軍第一槍的地方。時(shí)隔84年，在控?zé)燁I(lǐng)域，南昌想再次打響第一槍。

　　控?zé)煼ㄒ?guī)的制定從去年1月就已開(kāi)始，至去年9月，該法規(guī)草案交由南昌市人大審議，現(xiàn)已進(jìn)入立法程序，正在做進(jìn)一步修改。

　　“由于今年10月南昌要承辦第七屆全國(guó)城市運(yùn)動(dòng)會(huì)，我們希望辦成綠色城運(yùn)，一定要控?zé)?。所以，法?guī)爭(zhēng)取要在城運(yùn)會(huì)召開(kāi)前出臺(tái)。”陳天鵬解釋說(shuō)。

　　作為國(guó)際肺癆組織支持的項(xiàng)目之一，無(wú)煙立法要求與公約精神相匹配。南昌也成為了該項(xiàng)目資助的中國(guó)7個(gè)城市中，立法進(jìn)展最快的一個(gè)。

　　“南昌法規(guī)和以前中國(guó)別的控?zé)煹胤椒ㄒ?guī)相比，最大的不同是它對(duì)所有室內(nèi)公共場(chǎng)所，都要求禁煙?！睏罟ㄕf(shuō)。

　　《南昌市控制二手煙草煙霧危害條例》建議稿規(guī)定，本條例適用于本市行政區(qū)域內(nèi)所有的公共場(chǎng)所、工作場(chǎng)所和公共交通工具。楊功煥說(shuō)，這一條款是依據(jù)世衛(wèi)《煙草控制框架公約》第8條的規(guī)定“每一締約方應(yīng)采取有效的立法、實(shí)施、行政或其他措施，以防止在室內(nèi)工作場(chǎng)所、公共交通工具、室內(nèi)公共場(chǎng)所，適當(dāng)時(shí)包括其他公共場(chǎng)所接觸煙草煙霧?！?/p>

　　去年，我國(guó)已有上海、廣州和杭州三個(gè)城市實(shí)施了各自的控?zé)煑l例，但對(duì)禁煙區(qū)分了場(chǎng)所。如《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》規(guī)定，如托兒所、中小學(xué)、婦幼保健院、圖書(shū)館、商場(chǎng)、網(wǎng)吧等公共場(chǎng)所禁止吸煙，但歌舞廳、餐位在75座以上的餐館和星級(jí)酒店，可以劃定吸煙區(qū)或設(shè)吸煙室。

　　追溯到上世紀(jì)90年代，隨著《公共場(chǎng)所衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》出臺(tái)，大批控?zé)煹胤椒ㄒ?guī)如雨后春筍般涌現(xiàn)。但迄今為止，沒(méi)有一部控?zé)煼ㄒ?guī)真正實(shí)現(xiàn)公共環(huán)境的全面禁煙。

　　除了對(duì)控?zé)焾?chǎng)所“最徹底”的限制，在法規(guī)名稱上，新法也和以往大相徑庭。南昌市人大將其命名為《南昌市控制二手煙草煙霧危害條例》，而以前各地均叫《公共場(chǎng)所禁止吸煙條例》或《控制條例》。

　　對(duì)此，哈爾濱市政府法制辦主任單國(guó)俊解釋：“新名更貼近世衛(wèi)公約要求。二手煙煙草煙霧危害，指已經(jīng)科學(xué)明確證實(shí)因接觸煙草煙霧造成的人類死亡、疾病和功能喪失?！?/p>

　　“原來(lái)的法規(guī)使人們的關(guān)注度都在吸煙者身上，而即將出臺(tái)的條例突出保護(hù)了被動(dòng)吸煙者的生命權(quán)和健康權(quán)?！眴螄?guó)俊說(shuō)。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　一場(chǎng)“面對(duì)多數(shù)人”的戰(zhàn)爭(zhēng)

　　然而，越接近于理想，實(shí)現(xiàn)的難度也越大。

　　難度首先來(lái)自基于公民個(gè)人自由權(quán)利的法理質(zhì)疑全面禁煙，是不是限制了吸煙者的自由?

　　“吸煙是一種自己可以選擇的行為方式，至于是不是自由，這在學(xué)術(shù)界還尚有爭(zhēng)論?！敝袊?guó)政法大學(xué)教授解志勇認(rèn)為，但不管怎樣，只要讓他人受到損害，和不吸煙呼吸新鮮空氣的權(quán)利相沖突，吸煙自由就應(yīng)受到嚴(yán)格限制。無(wú)煙立法的出臺(tái)，就是要保障后者的基本權(quán)利。

　　道理雖簡(jiǎn)單，要讓公眾廣泛接受卻不易。吸煙對(duì)很多人來(lái)說(shuō)，已由生活習(xí)慣成為千年的傳統(tǒng)，甚至民俗。在南昌立法的一次聽(tīng)證會(huì)上，就有消費(fèi)者代表提出，結(jié)婚不發(fā)喜煙，感覺(jué)就跟沒(méi)結(jié)婚一樣。

　　“禁煙立法難，難就難在吸煙現(xiàn)象普遍。法律本來(lái)針對(duì)少數(shù)人，但現(xiàn)在是要約束多數(shù)人?！标愄禊i對(duì)本報(bào)記者表示。

　　清華大學(xué)法學(xué)院教授余凌云說(shuō)，通過(guò)立法來(lái)移風(fēng)易俗，有相當(dāng)?shù)钠D巨性，確實(shí)很難。如我國(guó)婚姻法頒布多年，不少地方的農(nóng)村的觀念中，仍然認(rèn)為辦喜酒比法定登記程序更能代表結(jié)婚的合法性。但他表示，法律有弘揚(yáng)先進(jìn)文化，倡導(dǎo)文明風(fēng)俗的功能，這在我國(guó)立法上，應(yīng)當(dāng)有所體現(xiàn)。

　　面對(duì)這場(chǎng)持久戰(zhàn)，有人提出，既然改變風(fēng)俗是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，立法是否也應(yīng)該留有空間?

　　比如，單間辦公室和餐廳是否可以允許吸煙?

　　對(duì)此，參加2月25日研討會(huì)的上海政法學(xué)院教授、上海司法研究所所長(zhǎng)楊寅持否定意見(jiàn)：?jiǎn)伍g辦公室即使是一個(gè)人辦公，但也有人進(jìn)出，何況世衛(wèi)公約規(guī)定，煙霧如無(wú)特殊的技術(shù)條件，不能完全隔離。至于餐廳本身就是吸煙“重災(zāi)區(qū)”，上海頒布的條例按座次分了吸煙區(qū)和不吸煙區(qū)，只是一種無(wú)奈的折中。

　　和上海的“妥協(xié)”不同，南昌對(duì)有些控?zé)熾y度較大的場(chǎng)所，試圖采取“過(guò)渡”辦法。《南昌市控制二手煙草煙霧危害條例》(征求意見(jiàn)稿)第11條規(guī)定，歌舞娛樂(lè)、游戲休閑場(chǎng)所、餐館、酒店、洗浴場(chǎng)所等，2015年1月1日起室內(nèi)所有區(qū)域禁止吸煙，目前，應(yīng)當(dāng)劃定室內(nèi)禁止吸煙區(qū)域。

　　這和全面禁煙并不矛盾。迄今國(guó)內(nèi)控?zé)焾?zhí)行力度最大的香港也采取了“緩禁”，盡管早在2007年1月1日就全面禁煙，但對(duì)夜總會(huì)、商業(yè)浴室、麻將館等娛樂(lè)場(chǎng)所的吸煙行為則有一個(gè)緩沖期，一直延遲至2009年7月才完全禁止。“這和以前禁煙區(qū)分場(chǎng)所有本質(zhì)的區(qū)別。”上海市健康教育所的丁園說(shuō)。

　　此外，全面禁煙還面臨技術(shù)細(xì)節(jié)上的難題。

　　“比如，在小區(qū)里的電梯里吸煙，誰(shuí)來(lái)管?授權(quán)給物管來(lái)管理合不合法?”陳天鵬發(fā)問(wèn)。

　　對(duì)此，楊寅認(rèn)為，小區(qū)電梯內(nèi)禁煙確實(shí)比較復(fù)雜，由于業(yè)主購(gòu)買(mǎi)時(shí)往往已付公攤，涉及罰款收入的屬性，把執(zhí)法監(jiān)督權(quán)授予物管不合適。他主張，小區(qū)禁煙應(yīng)以宣傳教育為主，可建議物管寫(xiě)倡議書(shū)對(duì)吸煙者加以勸誡或通報(bào)。

　　另一個(gè)難題來(lái)自執(zhí)法主體。

　　禁煙的執(zhí)法部門(mén)很多，上面要有一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)，但不管各級(jí)政府組建的健康委員會(huì)也好，愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)也罷，并不是法律上界定的執(zhí)法主體，這樣的執(zhí)法會(huì)不會(huì)最終流于空泛?

　　對(duì)此，參加2月25日研討會(huì)的專家們一時(shí)也拿不出理想的辦法，由于吸煙人群的龐大，單一靠衛(wèi)生部門(mén)很難奏效，因此南昌市主張多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法，力度更大。但如何將協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)落到實(shí)處，確實(shí)是個(gè)問(wèn)題。

　　“立法畢竟是控?zé)煹牡谝徊??！睏罟ū硎?，呼吁多年的全?guó)控?zé)熈⒎ㄒ堰M(jìn)入積極調(diào)研階段，但何時(shí)能出臺(tái)還是個(gè)未知數(shù)?！拔覀冎挥邢劝褬?biāo)準(zhǔn)定好了，再探索很長(zhǎng)的執(zhí)法過(guò)程?！彼f(shuō)。