一、引言

井蓋作為城市中不可或缺的公共設(shè)施，在城市市政中起著舉足輕重的作用。井蓋一旦丟失、損壞，就會(huì)成為危險(xiǎn)的隱患，隨時(shí)可能致人傷殘或死亡。于是，受害人就與導(dǎo)致該危險(xiǎn)隱患產(chǎn)生的主體形成了損害賠償?shù)臋?quán)利、義務(wù)關(guān)系。如何建立合理有效的受害人救濟(jì)機(jī)制成為市政管理中一個(gè)紛繁復(fù)雜的問(wèn)題。

司法實(shí)務(wù)中，井蓋致人損害的賠償糾紛有著各種不同的情形，主要可以分為以下四種類(lèi)型：

第一，井蓋權(quán)屬主體即是井蓋管理主體，其在對(duì)井蓋的日常維護(hù)、修繕工作中存在瑕疵，受害人受損而求償;

第二，在井蓋權(quán)屬主體之外，另有單獨(dú)的井蓋管理主體。井蓋管理主體在對(duì)井蓋的日常維護(hù)、修繕工作中存在瑕疵，受害人受損而求償;

第三，井蓋行政管理主體存在管理瑕疵，受害人受損而求償;

第四，行為人用盜竊等手段破壞井蓋公共設(shè)施，受害人受損而求償。

這四種不同類(lèi)型的糾紛在司法實(shí)務(wù)中分別遇到了不同的瓶頸和難題，具體概括如下：

在第一種類(lèi)型井蓋致人損害的賠償糾紛中，責(zé)任單位的確定成為客觀不能。在這類(lèi)案件中，雖然法律法規(guī)明確規(guī)定由井蓋權(quán)屬主體承擔(dān)民事賠償責(zé)任。但是根據(jù)北京市市政管理委員會(huì)所提供的2008年井蓋事故處理摘要，此類(lèi)井蓋事故在實(shí)踐處理中的瓶頸是井蓋權(quán)屬主體無(wú)處可尋，即所謂的無(wú)主井蓋傷人成為一大難題。據(jù)調(diào)查顯示，北京市共有地下設(shè)施檢查井井蓋100.6184萬(wàn)個(gè)，其中水箅子18.3292萬(wàn)個(gè)，分屬于水、電、氣、熱、通訊等17家專(zhuān)業(yè)井蓋權(quán)屬單位和社會(huì)單位。[1]由于各處井蓋隸屬不同的單位和企業(yè)，尋找井蓋權(quán)屬單位往往耗時(shí)耗力且經(jīng)常經(jīng)過(guò)多方調(diào)查也無(wú)法最終確認(rèn)責(zé)任單位。所以處理此類(lèi)案件時(shí)，若僅僅依靠井蓋權(quán)屬單位賠付損害賠償，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)受害人的有效、便利救濟(jì)。

在第二種類(lèi)型井蓋致人損害的賠償糾紛中，有兩個(gè)難題困擾著司法實(shí)務(wù)：首先，在井蓋權(quán)屬主體與井蓋管理主體分立為兩個(gè)不同單位時(shí)，究竟是由井蓋權(quán)屬主體還是由井蓋管理主體承擔(dān)賠償責(zé)任?比如，住宅小區(qū)內(nèi)井蓋致人損害的賠償責(zé)任主體究竟是小區(qū)業(yè)主還是物業(yè)公司，《物權(quán)法》和司法審判實(shí)踐似乎出現(xiàn)了矛盾和沖突。《物權(quán)法》第73條規(guī)定：“建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場(chǎng)所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有?！币来?，住宅小區(qū)內(nèi)井蓋屬于建筑區(qū)劃內(nèi)的“公用設(shè)施”，其所有權(quán)也應(yīng)屬于小區(qū)業(yè)主?？墒怯纱司w所引發(fā)的損害，賠償責(zé)任主體是否也應(yīng)為小區(qū)業(yè)主呢?在司法實(shí)務(wù)判決中，住宅小區(qū)內(nèi)井蓋事故損害賠償糾紛的被告往往不是小區(qū)業(yè)主，而是物業(yè)管理公司;最終法院判決承擔(dān)賠償責(zé)任的往往也是物業(yè)管理公司。[2]這種責(zé)任承擔(dān)模式如何與《物權(quán)法》上規(guī)定住宅小區(qū)內(nèi)井蓋歸屬小區(qū)業(yè)主共同所有這一所有權(quán)制度相互協(xié)調(diào)論證，值得進(jìn)一步討論研究。其次，無(wú)論這種類(lèi)型下的賠償責(zé)任主體最終確定是井蓋權(quán)屬單位抑或是井蓋管理單位，其同樣存在著第一種類(lèi)型井蓋致人損害賠償糾紛中所出現(xiàn)的難題，井蓋權(quán)屬單位或是井蓋管理單位均淹沒(méi)在縱橫交錯(cuò)的地下設(shè)施管道中，無(wú)處可尋。

在第三種類(lèi)型井蓋致人損害賠償糾紛中，有一個(gè)可問(wèn)責(zé)性與否的難題：行政管理單位履行的是行政職能，那么在其存在管理瑕疵時(shí)，是否應(yīng)該對(duì)受害人承擔(dān)賠償責(zé)任，其法律依據(jù)何在?

在第四種類(lèi)型井蓋被盜而致人損害所引發(fā)的糾紛中，偷盜井蓋的行為人理應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任和民事賠償責(zé)任。但是現(xiàn)實(shí)中，這類(lèi)案例的情況往往是偷盜行為人遲遲沒(méi)有歸案或者沒(méi)有償付能力，這時(shí)追究行為人的民事責(zé)任和刑事責(zé)任對(duì)受害人救濟(jì)并無(wú)實(shí)際功效，受害人無(wú)法從直接責(zé)任人——偷盜井蓋的行為人處取得應(yīng)有的賠償。

二、建立和完善多元化救濟(jì)機(jī)制

(一)多元化責(zé)任主體的構(gòu)建

筆者認(rèn)為，在井蓋事故中，應(yīng)該綜合考慮不同的責(zé)任主體，捋清各個(gè)責(zé)任主體的賠償責(zé)任分擔(dān)，從而構(gòu)建由民事責(zé)任主體、行政責(zé)任主體和社會(huì)責(zé)任主體相互補(bǔ)充的全方位、多元化的救濟(jì)法網(wǎng)，具體分析如下：

1、民事責(zé)任主體

井蓋的損害賠償首先是一個(gè)民事領(lǐng)域的問(wèn)題，民事責(zé)任主體需要承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。具體而言，民事責(zé)任主體，即負(fù)有井蓋管理責(zé)任的主體，包括井蓋權(quán)屬主體和井蓋管理主體。

2、行政責(zé)任主體

井蓋作為城市公共設(shè)施，行政管理機(jī)關(guān)負(fù)有不可推卸的行政管理義務(wù)和行政責(zé)任。

3、社會(huì)責(zé)任主體

在直接救濟(jì)途徑無(wú)法走通的情況下，社會(huì)救助與責(zé)任保險(xiǎn)需要擔(dān)負(fù)其社會(huì)責(zé)任。

4、其他責(zé)任主體

在井蓋事故中，還有一些不容忽視的其他責(zé)任主體。比如井蓋被盜而致人損害，這時(shí)偷盜井蓋的行為人應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任和民事賠償責(zé)任。比如在井蓋事故中，受害人沒(méi)有足夠的自我保護(hù)的安全意識(shí)，沒(méi)有盡到合理的注意義務(wù)，這時(shí)受害人也要根據(jù)與有過(guò)失制度承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

筆者在這里重點(diǎn)討論的是民事責(zé)任主體、行政責(zé)任主體和社會(huì)責(zé)任主體所共同構(gòu)建的多元化責(zé)任救濟(jì)體系。關(guān)于偷盜井蓋的行為人的刑事責(zé)任民事責(zé)任、受害人的與有過(guò)失等問(wèn)題在理論上并無(wú)爭(zhēng)議，在司法實(shí)務(wù)中亦無(wú)障礙，本文不做更多的討論。

(二)民事責(zé)任主體

在井蓋事故損害賠償中，民事責(zé)任主體，即負(fù)有井蓋管理責(zé)任的主體，可以劃分為井蓋權(quán)屬主體和井蓋管理主體。

1、井蓋權(quán)屬主體

(1)井蓋權(quán)屬主體的類(lèi)型化區(qū)分

在城市地下設(shè)施的建設(shè)中，涉及電力、電信、燃?xì)?、供熱、供水、環(huán)衛(wèi)、市政、房管、園林、公安交通、消防等各個(gè)部門(mén)，各類(lèi)井蓋的權(quán)屬也呈現(xiàn)紛繁復(fù)雜的局面。大致可以分為以下幾種情況：第一，井蓋屬于一個(gè)井蓋權(quán)屬單位單獨(dú)所有并使用、維護(hù);第二，井蓋由井蓋權(quán)屬單位委托具有相應(yīng)維護(hù)能力的單位對(duì)其井蓋設(shè)施進(jìn)行維護(hù)[3];第三，井蓋屬于兩個(gè)或多個(gè)井蓋權(quán)屬單位共同所有并共用;共用單位協(xié)商明確一家單位負(fù)責(zé)維護(hù)，或者共同委托一家具有相應(yīng)維護(hù)能力的單位維護(hù)。[4]

(2)井蓋權(quán)屬主體的過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任

根據(jù)《民法通則》第126條和《侵權(quán)責(zé)任法》第85條的規(guī)定，井蓋權(quán)屬主體在井蓋致人損害時(shí)承擔(dān)過(guò)錯(cuò)推定的損害賠償責(zé)任，即除非井蓋權(quán)屬主體可以證明自己盡到了合理的管理維修義務(wù)，證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，否則井蓋權(quán)屬主體便對(duì)受害人承擔(dān)損害賠償責(zé)任。

2、井蓋管理主體

(1)井蓋管理主體的類(lèi)型化區(qū)分

井蓋管理主體在市政實(shí)務(wù)中大致可以分為以下兩種情況：第一，井蓋管理主體與井蓋權(quán)屬主體合一，即井蓋的管理者便是井蓋的所有者;第二，井蓋管理主體與井蓋權(quán)屬主體分離，即兩者分別為兩個(gè)不同的單位。具體來(lái)說(shuō)，又分為兩種情形：首先，在井蓋施工期間，工程發(fā)包方是井蓋權(quán)屬主體，而施工單位或者建設(shè)單位為井蓋管理主體。其次，井蓋權(quán)屬主體委托具有相應(yīng)維護(hù)能力的單位管理并維護(hù)，則受托單位便為井蓋管理主體，委托單位為井蓋權(quán)屬主體。典型的情況是建筑區(qū)劃內(nèi)住宅小區(qū)公共區(qū)域的井蓋，是小區(qū)業(yè)主委托物業(yè)管理公司維護(hù)管理，小區(qū)業(yè)主則為井蓋權(quán)屬主體，物業(yè)管理公司則為井蓋管理主體。

(2)井蓋管理主體的絕對(duì)責(zé)任

當(dāng)井蓋管理主體與井蓋權(quán)屬主體合一時(shí)，不存在損害賠償責(zé)任主體的爭(zhēng)議，由這個(gè)合一的主體承擔(dān)民事賠償責(zé)任。但是當(dāng)井蓋管理主體與井蓋權(quán)屬主體分離時(shí)，即出現(xiàn)上述類(lèi)型化區(qū)分中的第二種情況時(shí)，井蓋事故的損害賠償責(zé)任究竟由井蓋權(quán)屬主體承擔(dān)，還是由井蓋管理主體承擔(dān)，或者由二者共同分擔(dān)，則存在著爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，當(dāng)權(quán)屬主體與管理主體分離時(shí)，應(yīng)由管理主體承擔(dān)賠償責(zé)任，即井蓋管理主體承擔(dān)的是絕對(duì)責(zé)任，誰(shuí)管理誰(shuí)負(fù)責(zé)。井蓋權(quán)屬主體只有在與井蓋管理主體合一時(shí)或者不存在井蓋管理主體時(shí)才承擔(dān)賠償責(zé)任。具體理由有：

①法條依據(jù)

一方面，《侵權(quán)責(zé)任法》第91條專(zhuān)門(mén)針對(duì)井蓋問(wèn)題做出了相應(yīng)規(guī)定：“窨井等地下設(shè)施造成他人損害，管理人不能證明盡到管理職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！笨梢?jiàn)，法律明確規(guī)定需要承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的主體是管理人，即這里所指的井蓋管理主體。另一方面，根據(jù)《民法通則》第125條和《侵權(quán)責(zé)任法》第91條的規(guī)定，井蓋施工過(guò)程中致人損害，由施工人承擔(dān)賠償責(zé)任。依此，法律明文規(guī)定在施工期間由井蓋管理主體——施工方而非井蓋權(quán)屬主體——工程發(fā)包方承擔(dān)民事賠償責(zé)任。

②法理依據(jù)

A、損害預(yù)防理論：筆者認(rèn)為，在確認(rèn)損害賠償責(zé)任主體時(shí)應(yīng)該重點(diǎn)著眼于防止井蓋事故損害的再次發(fā)生。責(zé)任主體的最終確定應(yīng)該考量井蓋權(quán)屬人和井蓋管理人何者離損害發(fā)生的原因更為接近，何者更有能力預(yù)防損害的發(fā)生。而井蓋管理主體較井蓋權(quán)屬主體而言，更接近導(dǎo)致井蓋事故發(fā)生的維護(hù)管理瑕疵，更有能力去妥善管理井蓋，預(yù)防悲劇的發(fā)生。比如，物業(yè)管理公司承擔(dān)損害賠償責(zé)任后，必然會(huì)在日后加強(qiáng)其對(duì)井蓋進(jìn)行巡查和檢查，發(fā)現(xiàn)井蓋瑕疵后采取有效措施緊急處理，這便能更有效地預(yù)防井蓋悲劇的再次發(fā)生。若是由小區(qū)業(yè)主承擔(dān)賠償責(zé)任，小區(qū)業(yè)主在維護(hù)管理井蓋上發(fā)揮不了如此立竿見(jiàn)影的作用。

B、損失分擔(dān)理論：筆者認(rèn)為，在確認(rèn)損害賠償責(zé)任主體時(shí)應(yīng)該更多考慮損失的公平合理分擔(dān)，考慮管理者和權(quán)屬者何者更具有分擔(dān)能力。在住宅小區(qū)井蓋事故賠償問(wèn)題上，一般而言，物業(yè)管理公司較之小區(qū)業(yè)主更具有償付受害人損失的能力。由物業(yè)管理公司來(lái)承擔(dān)賠償責(zé)任能使受害人的損失得到比較公平合理的分擔(dān)。

③司法實(shí)務(wù)依據(jù)

如上文所述，實(shí)踐中，住宅小區(qū)內(nèi)井蓋事故損害賠償糾紛的被告往往不是小區(qū)業(yè)主，而是物業(yè)管理公司;最終法院判決承擔(dān)賠償責(zé)任的往往也是物業(yè)管理公司——井蓋的管理主體。

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，這里所述的井蓋管理主體承擔(dān)絕對(duì)責(zé)任，是在最終賠償責(zé)任的分配層面而言的，而不是在受害人求償層面而言的?！肚謾?quán)責(zé)任法》第85條較之《民法通則》第126條，將責(zé)任主體由原來(lái)的“所有人、管理人”擴(kuò)展為“所有人、管理人和使用人”，并增加其對(duì)其它責(zé)任人追償?shù)闹贫??！肚謾?quán)責(zé)任法》的這項(xiàng)變動(dòng)有利于受害人更及時(shí)更有效地受償：受害人可以不必精確地確認(rèn)究竟誰(shuí)是井蓋致人損害中真正的責(zé)任主體，便可以從井蓋所有人、管理人和使用人三方中任意一方[5]處首先獲得賠償。真正責(zé)任主體的確認(rèn)則發(fā)生在之后井蓋所有人、管理人和使用人三者之間相互追償或者向其它責(zé)任人追償?shù)?a href='http://m.shkps.cn/falyu/18.html' target='_blank' data-horse>法律關(guān)系中。根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第85條的規(guī)定，受害人可以在求償階段選擇向井蓋權(quán)屬主體提出賠償要求，司法機(jī)關(guān)也應(yīng)該支持這種訴求。但是井蓋權(quán)屬主體在向受害人支付賠償款后可以向井蓋管理主體追償，從而使得井蓋管理主體成為最終負(fù)賠償責(zé)任的民事責(zé)任主體。

(3)井蓋管理主體的過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任

根據(jù)《民法通則》第125條、第126條和《侵權(quán)責(zé)任法》第85條、第91條的規(guī)定，井蓋致人損害，井蓋管理主體承擔(dān)過(guò)錯(cuò)推定損害賠償責(zé)任，其在證明自己已經(jīng)盡到管理義務(wù)時(shí)免責(zé)。

(三)行政責(zé)任主體

在井蓋管理體系中，政府行政主管部門(mén)對(duì)井蓋的管理是基于公共利益的行政管理，負(fù)有相關(guān)的行政管理義務(wù)，在相應(yīng)情況下還需承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。

1、行政責(zé)任主體的行政管理義務(wù)

有些政府負(fù)責(zé)人認(rèn)為，政府行政主管部門(mén)對(duì)井蓋的行政管理主要限于制定井蓋的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和法規(guī)規(guī)定，對(duì)違法行為和管理不善行為依法進(jìn)行處罰，并負(fù)責(zé)對(duì)井蓋管理信息依法提供咨詢(xún)與服務(wù);并不負(fù)有對(duì)具體井蓋設(shè)施進(jìn)行日常維護(hù)管理的義務(wù)。[6]

但是筆者認(rèn)為，在最新數(shù)字化城市管理模式的協(xié)助下，行政責(zé)任主體的行政管理義務(wù)不應(yīng)只停留在宏觀立法和信息服務(wù)層面，而應(yīng)當(dāng)具體涉及到井蓋的日常維護(hù)和檢查以及在特定緊急情形下的修繕義務(wù)。主要理由有三：

(1)法條依據(jù)

《北京市地下設(shè)施檢查井井蓋管理規(guī)定》[7]、《實(shí)施<北京市地下設(shè)施檢查井井蓋管理規(guī)定>細(xì)則》[8]、《濟(jì)南市城市道路井蓋設(shè)施管理規(guī)定》[9]、《南昌市城市道路井具設(shè)施管理辦法》[10]等相關(guān)大城市地方法規(guī)規(guī)章對(duì)城市市政管理中所有和管理井蓋相關(guān)的單位以及行政管理部門(mén)對(duì)井蓋的管理義務(wù)做了詳盡的規(guī)定，主要可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)規(guī)則：

第一，井蓋施工期間，由施工單位或建設(shè)單位負(fù)責(zé)井蓋的維修、養(yǎng)護(hù)和管理。

第二，井蓋權(quán)屬單位或者井蓋管理單位負(fù)責(zé)井蓋的日常維護(hù)、修繕工作。這些相應(yīng)的單位必須建立健全井蓋管理和維修責(zé)任制度，并配備專(zhuān)門(mén)巡查人員，加強(qiáng)對(duì)井蓋的巡查和管護(hù)。在發(fā)現(xiàn)井蓋丟失、損壞、移位、震響等情況時(shí),應(yīng)立即補(bǔ)裝、維修或更換。確保井蓋完好無(wú)恙，車(chē)輛、行人通過(guò)時(shí)不壞、不動(dòng)、不響。

第三，井蓋管理行政單位落實(shí)檢查監(jiān)督職能，并在緊急情況下負(fù)責(zé)修繕，確保公共安全。井蓋管理行政單位必須指派專(zhuān)人對(duì)公共場(chǎng)所的井蓋經(jīng)常巡查，定期檢查，監(jiān)督負(fù)有管理責(zé)任單位的工作。在接到報(bào)告或者發(fā)現(xiàn)井蓋丟失、損壞等情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即設(shè)立警示標(biāo)志，并通知負(fù)有管理責(zé)任的單位進(jìn)行維修或補(bǔ)裝。在保護(hù)市政設(shè)施安全和保證車(chē)輛行人通行安全的緊急情況下或者在無(wú)法確認(rèn)負(fù)有井蓋管理責(zé)任的單位的情況下，應(yīng)當(dāng)先行補(bǔ)裝、更換或采取其他安全措施。所需的費(fèi)用,由負(fù)有管理責(zé)任的單位承擔(dān)。

具體到行政責(zé)任主體的行政管理義務(wù)，根據(jù)《北京市地下設(shè)施檢查井井蓋管理規(guī)定》第5條、《實(shí)施<北京市地下設(shè)施檢查井井蓋管理規(guī)定>細(xì)則》第5條、《濟(jì)南市城市道路井蓋設(shè)施管理規(guī)定》第6條、《南昌市城市道路井具設(shè)施管理辦法》第13條等地方法規(guī)規(guī)章的明文規(guī)定，行政責(zé)任主體負(fù)有以下法定的義務(wù)：

第一，監(jiān)督管理義務(wù)：建立監(jiān)督巡查和定期檢查制度，設(shè)立監(jiān)督電話，及時(shí)受理投訴。

第二，協(xié)調(diào)維修義務(wù)：發(fā)現(xiàn)險(xiǎn)情，立即設(shè)立警示標(biāo)志，通知負(fù)有管理責(zé)任的單位進(jìn)行維修或補(bǔ)裝，驗(yàn)收其維修工程。

第三，替代維修義務(wù)：在保證公共安全的緊急情況下或者在無(wú)法確認(rèn)負(fù)有井蓋管理責(zé)任單位的情況下，應(yīng)當(dāng)先行補(bǔ)裝、更換或采取其他安全措施。

(2)法理依據(jù)

政府相關(guān)部門(mén)在城市公共設(shè)施領(lǐng)域有著不可推卸的保護(hù)社會(huì)大眾公共利益的行政職責(zé)。公民在發(fā)現(xiàn)井蓋損毀、丟失的情況下，一般不可能知曉負(fù)有井蓋管理責(zé)任的單位，最便利的救濟(jì)途徑便是找政府，通知行政管理機(jī)關(guān)。且隨著最新數(shù)字化城市管理模式的普及，政府發(fā)現(xiàn)井蓋問(wèn)題、通知相關(guān)單位、完成維修任務(wù)的職能趨于便利化高效化。在這種情況下，行政責(zé)任主體，較之其他主體，便有著最先發(fā)現(xiàn)井蓋缺陷的天然優(yōu)勢(shì)，需要盡到自己應(yīng)有的行政管理義務(wù)而最大程度地保障公共利益。

(3)司法實(shí)務(wù)依據(jù)

在行政管理實(shí)務(wù)中，在北京、上海、南京、重慶、武漢等城市，已經(jīng)率先試行“萬(wàn)米單元網(wǎng)格”城市管理新模式，即給井蓋貼上“身份”代碼。這種城市管理新模式為城市市政井蓋管理提供了極大的便利，而且這種模式的逐步推廣也為行政責(zé)任主體履行其具體的行政管理義務(wù)——即對(duì)井蓋的日常維護(hù)和檢查義務(wù)以及在特定緊急情形下的修繕義務(wù)——提供了豐富的實(shí)踐范例和實(shí)務(wù)依據(jù)。

依托數(shù)字城市技術(shù)，“萬(wàn)米單元網(wǎng)格”城市管理新模式具體包括“城市指揮中心”和“城管監(jiān)督中心”。在“城市指揮中心”的電子地圖上，下水道、井蓋、電線、路燈等市政設(shè)施用數(shù)字編成代碼，輸入計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，反映在大熒幕上。每1個(gè)“小方塊”在實(shí)地面積都有1萬(wàn)平方米左右。每1-2個(gè)“小方塊”分派一個(gè)監(jiān)督員每天在現(xiàn)場(chǎng)巡邏，配備一臺(tái)信息采集器——“城管通”，一旦發(fā)現(xiàn)“小圓點(diǎn)”有狀況，監(jiān)督員第一時(shí)間告知“城管監(jiān)督中心”，“監(jiān)督中心”核實(shí)情況后第一時(shí)間向“指揮中心”報(bào)告，“指揮中心”在第一時(shí)間內(nèi)作出處理方案。這些以前至少需要2-3天才能完成的流程，現(xiàn)在只需要幾分鐘就可解決。居民有了問(wèn)題可以直接找城管監(jiān)督員或打監(jiān)督中心特別服務(wù)電話,區(qū)城管指揮中心直接派遣到專(zhuān)業(yè)部門(mén),一些久拖不決的“老大難”問(wèn)題很快得到處理。[11]

在這項(xiàng)城市管理的“萬(wàn)米單元網(wǎng)格”內(nèi)，各種公共設(shè)施，小到一個(gè)個(gè)井蓋，都有自己的“身份”代碼。這樣，依靠數(shù)字化管理，井蓋丟失、損壞可以第一時(shí)間被發(fā)現(xiàn)、第一時(shí)間通知負(fù)有管理責(zé)任的單位，第一時(shí)間被補(bǔ)裝、維修或更換，減少了管理層級(jí),提高了辦事效率,強(qiáng)化了行政監(jiān)督,有效防止了井蓋事故的發(fā)生，從源頭上減少了井蓋事故糾紛的損害賠償爭(zhēng)議。

2、行政責(zé)任主體的行政責(zé)任

有些政府負(fù)責(zé)人認(rèn)為，行政管理機(jī)關(guān)依法履行的是行政管理職責(zé)，而并不負(fù)有對(duì)具體井蓋設(shè)施進(jìn)行日常維護(hù)管理的義務(wù)。因此，行政管理機(jī)關(guān)不能作為承擔(dān)民事賠償責(zé)任的主體。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，如果由于維護(hù)管理不善或未盡到法定義務(wù)，而造成人身?yè)p害事故發(fā)生的，應(yīng)當(dāng)由井蓋所有權(quán)人或約定的維護(hù)管理單位依法承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。[12]

但是，筆者認(rèn)為，行政責(zé)任主體有附隨其行政管理義務(wù)而存在的行政責(zé)任。若行政機(jī)關(guān)履行其行政管理義務(wù)時(shí)存在管理瑕疵——具體行政行為不作為或者不合法時(shí)，是必須承擔(dān)民事賠償責(zé)的，主要理由有二：

(1)法條依據(jù)

有義務(wù)便有責(zé)任。行政管理部門(mén)在沒(méi)有完全履行上述行政管理義務(wù)時(shí)，在對(duì)井蓋的檢查和維修上存在著管理瑕疵時(shí)，即出現(xiàn)了具體行政行為的不作為或不合法時(shí)，根據(jù)《行政訴訟法》第67條第1款和《國(guó)家賠償法》第2條、第3條，行政管理機(jī)關(guān)由于未盡職責(zé)的過(guò)錯(cuò)，導(dǎo)致公民遭受不必要的損害，需要對(duì)公民的人身財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行相應(yīng)賠償。

(2)司法實(shí)務(wù)依據(jù)

根據(jù)北京市市政管委所提供的2008年井蓋事故處理摘要，筆者發(fā)現(xiàn)，在市政管理實(shí)務(wù)中，為了使得受害人得到應(yīng)有的救濟(jì)，行政管理部門(mén)有時(shí)不得不承擔(dān)起無(wú)主井蓋的致人損害賠償。當(dāng)然，這種由行政管理部門(mén)承擔(dān)最后兜底性賠償責(zé)任的做法很難被行政機(jī)關(guān)所接受，筆者也不認(rèn)可。

但在司法審判實(shí)踐中，行政管理部門(mén)若未履行其作為市政管理者應(yīng)盡的井蓋管理義務(wù)，往往就成為井蓋事故賠償糾紛的被告;最終法院也判決其向受害人承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，如江蘇南京的**國(guó)窖井蓋案中，法院便判決南京市鼓樓區(qū)市政管理所一次性賠償受害人周興國(guó)7369.90元。[13]

(四)社會(huì)責(zé)任主體

實(shí)踐中，若只依靠民事責(zé)任主體和行政責(zé)任主體對(duì)受害人進(jìn)行損害賠償，會(huì)出現(xiàn)一種救濟(jì)“真空”的情況：即相關(guān)主體民事責(zé)任和行政責(zé)任的承擔(dān)不具可行性或者客觀上無(wú)法得到充分落實(shí)。比如，負(fù)有井蓋管理責(zé)任的單位經(jīng)多方調(diào)查仍不明確，行政管理部門(mén)不存在管理上的瑕疵;又比如，井蓋被偷盜而致人損害，偷盜行為人遲遲未歸案或者無(wú)賠償能力，而負(fù)有井蓋管理責(zé)任的單位和行政管理部門(mén)都盡到了合理的管理義務(wù)等。在這種情況下，若是由無(wú)管理過(guò)錯(cuò)的井蓋管理單位或者行政管理部門(mén)承擔(dān)受害人的全部損失，恐怕不符合損失的公平合理分擔(dān)原則，也有悖公平正義的民法基本原則。

所以，筆者認(rèn)為，應(yīng)建立和完善多元化的受害人救濟(jì)機(jī)制，針對(duì)井蓋等城市公共設(shè)施建立相應(yīng)的社會(huì)救助制度和責(zé)任保險(xiǎn)制度，構(gòu)建侵權(quán)賠償責(zé)任與保險(xiǎn)賠償、社會(huì)救助平行的救濟(jì)模式。[14]

首先，構(gòu)建有效的社會(huì)救助機(jī)制，建立一筆“公共設(shè)施賠償基金”，國(guó)家投入啟動(dòng)資金，同時(shí)接受公民、法人和其他社會(huì)組織的捐贈(zèng)，委托專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)進(jìn)行管理和經(jīng)營(yíng)。一旦由于公共設(shè)施致人損害需要對(duì)受害人進(jìn)行賠償時(shí)，便可從這一社會(huì)救助基金中支取。

其次，完善責(zé)任保險(xiǎn)制度。針對(duì)井蓋等城市公共設(shè)施所隱藏的安全隱患，負(fù)有井蓋管理責(zé)任的單位可以為其購(gòu)買(mǎi)責(zé)任保險(xiǎn)。當(dāng)井蓋事故作為保險(xiǎn)事故發(fā)生時(shí)，受害人可以?xún)?yōu)先獲得保險(xiǎn)賠償金。

正如有學(xué)者所指出的,隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展,很多損害的發(fā)生,可以通過(guò)保險(xiǎn)、社會(huì)基金的救助,從而實(shí)現(xiàn)損失分擔(dān)的社會(huì)化,減少了傳統(tǒng)的個(gè)人責(zé)任的發(fā)生。[15]

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，筆者認(rèn)為面對(duì)紛繁復(fù)雜的井蓋致人損害的賠償糾紛，應(yīng)該構(gòu)建和完善由民事責(zé)任主體、行政責(zé)任主體和社會(huì)責(zé)任主體相互補(bǔ)充的多元化救濟(jì)體系，以實(shí)現(xiàn)受害人救濟(jì)的最大化。具體來(lái)說(shuō)，針對(duì)前述所提到的司法實(shí)務(wù)中四種類(lèi)型的井蓋致人損害賠償糾紛所遇到的難題，筆者認(rèn)為可以嘗試如下解決：

在第一種井蓋權(quán)屬主體責(zé)任型的賠償糾紛——即無(wú)主井蓋致人損害的糾紛中，若無(wú)法找尋井蓋權(quán)屬主體承擔(dān)賠償責(zé)任時(shí)，可以啟動(dòng)行政責(zé)任的賠償機(jī)制——由存在具體行政行為不作為或不合法的行政機(jī)關(guān)負(fù)賠償責(zé)任;若行政管理機(jī)關(guān)不存在管理瑕疵，則可以啟動(dòng)社會(huì)救助和責(zé)任保險(xiǎn)的社會(huì)責(zé)任賠償機(jī)制。

在第二種井蓋管理主體責(zé)任型的賠償糾紛中，首先，當(dāng)井蓋權(quán)屬主體與井蓋管理主體分別為兩個(gè)不同單位時(shí)，應(yīng)該由井蓋管理主體承擔(dān)賠償責(zé)任。比如住宅小區(qū)內(nèi)井蓋致人損害的賠償責(zé)任主體應(yīng)該是物業(yè)公司這一井蓋管理主體;其次，若是井蓋管理主體無(wú)法找尋時(shí)，同樣可以啟動(dòng)如上述第一種類(lèi)型糾紛中的解決方案：有存在管理瑕疵的行政機(jī)關(guān)負(fù)賠償責(zé)任或者由社會(huì)救助和責(zé)任保險(xiǎn)救濟(jì)受害人。

在第三種行政管理機(jī)關(guān)責(zé)任型的賠償糾紛中，首先，行政管理機(jī)關(guān)負(fù)有對(duì)市政井蓋設(shè)施進(jìn)行日常維護(hù)和檢查以及在特定緊急情形下負(fù)責(zé)修繕等具體的井蓋管理義務(wù)，并且當(dāng)其存在具體行政行為不作為或不合法的管理瑕疵時(shí)，應(yīng)該對(duì)受害人承擔(dān)賠償責(zé)任。其次，市政管理實(shí)務(wù)應(yīng)該在各個(gè)城市普及和完善“萬(wàn)米單元網(wǎng)格”城市管理新模式，給城市中的每個(gè)井蓋貼上“身份”代碼，從而從根源上避免井蓋致人損害的悲劇發(fā)生。

在第四種偷盜井蓋行為人責(zé)任型的賠償糾紛中，若直接責(zé)任人——偷盜行為人遲遲沒(méi)有歸案或者沒(méi)有償付能力，則應(yīng)啟動(dòng)相關(guān)的其他民事責(zé)任主體、行政責(zé)任主體和社會(huì)責(zé)任主體的賠償機(jī)制：追究井蓋權(quán)屬主體或者井蓋管理主體的民事賠償責(zé)任以及行政機(jī)關(guān)管理瑕疵所引起的賠償責(zé)任;若井蓋權(quán)屬主體或井蓋管理主體可以證明其已經(jīng)盡到了管理義務(wù)，以及行政機(jī)關(guān)不存在管理瑕疵的情況下，則應(yīng)啟動(dòng)社會(huì)救助和責(zé)任保險(xiǎn)以填補(bǔ)受害人的損失。

作為公共設(shè)施的井蓋，屢屢成為“城市黑洞”，這個(gè)“黑洞”已經(jīng)吞噬了太多人的生命和健康，只有當(dāng)負(fù)有井蓋管理責(zé)任的各個(gè)單位、井蓋的行政管理者和全社會(huì)共同承擔(dān)起維護(hù)井蓋安全的責(zé)任，我們才可以放心地在平坦安全的城市道路上行走。