盡管各國(guó)關(guān)于行政機(jī)關(guān)不負(fù)賠償責(zé)任的規(guī)定有很多差異，即使同一國(guó)家前后法律規(guī)定和判例也不一樣，但一般來說，對(duì)以國(guó)家名義實(shí)施的國(guó)防、外交行為，行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則條例行為、軍事行為及法律已有規(guī)定的國(guó)營(yíng)公用企業(yè)事業(yè)行為等，國(guó)家不負(fù)賠償責(zé)任。即使可以賠償，也不適用于國(guó)家賠償法，而適用特別法。1.國(guó)家行為又稱政府行為、統(tǒng)治行為。指行政機(jī)關(guān)以國(guó)家名義實(shí)施的，與國(guó)家重大政治、軍事和安全有關(guān)的行為，如宣戰(zhàn)、媾和、備戰(zhàn)、戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員等國(guó)防行為，建交、斷交、批準(zhǔn)、締約參加退出國(guó)際條約協(xié)定等外交行為，因公共安全采取緊急衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)、軍事等措施的行為(宣布戒嚴(yán)、重大防治救災(zāi)行為、抗傳染病措施等重大的公益行為)，國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目的調(diào)整、重要行政區(qū)劃變動(dòng)、調(diào)整工資、物價(jià)等重大經(jīng)濟(jì)政府行為。國(guó)家行為是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施的具有高度政治性的行為，一般不受法院司法審查。各國(guó)均承認(rèn)對(duì)統(tǒng)治行為，國(guó)家不負(fù)賠償責(zé)任，但對(duì)國(guó)家行為的范圍，理解并不完全一致。在法國(guó)，統(tǒng)治行為范圍較廣，凡屬政治領(lǐng)域內(nèi)的法律爭(zhēng)議，機(jī)構(gòu)之間的行為均包含在內(nèi)，英國(guó)則以對(duì)外關(guān)系為限，德國(guó)以屬于憲法領(lǐng)域內(nèi)的國(guó)家指導(dǎo)為限。①國(guó)家行為免責(zé)有兩方面的原因，一是國(guó)家行為事關(guān)國(guó)家主權(quán)和公共利益，通過法律加以適當(dāng)保障是必要的，有利于保障行政權(quán)正常有效行使。二是傳統(tǒng)上"國(guó)家主權(quán)"觀念和國(guó)家豁免原則的影響。隨著民主政治的發(fā)展，過于寬泛的國(guó)家行為招致許多批評(píng)，很多國(guó)家通過判例和立法開始對(duì)政府行為不負(fù)責(zé)任創(chuàng)設(shè)一些例外。2.行政立法行為很少有國(guó)家在法律中明確規(guī)定，對(duì)國(guó)家立法行為造成的損害不負(fù)賠償責(zé)任，但在判例和習(xí)慣上均將立法行為排除在賠償范圍之外。如美國(guó)慣例上，國(guó)家對(duì)上下議院立法行為造成的損害不負(fù)賠償責(zé)任②。在法國(guó)，國(guó)家對(duì)立法職能造成的損害承擔(dān)賠償責(zé)任以法律有明確規(guī)定為前提，如果法律未作規(guī)定，國(guó)家不負(fù)賠償責(zé)任，這是法國(guó)的傳統(tǒng)原則。從眾多國(guó)家的法制傳統(tǒng)看，國(guó)家對(duì)議會(huì)立法職能原則上不負(fù)償賠責(zé)任，只有在法律已明確規(guī)定時(shí)才可能發(fā)生賠償問題。既然國(guó)家對(duì)立法行為造成損害不予賠償?shù)脑瓌t并不是絕對(duì)的，那么，說明國(guó)家在有些情況下對(duì)立法是可以賠償?shù)?。?guó)家對(duì)立法行為予以賠償?shù)奶厥鈼l件是：首先，該項(xiàng)立法行為已被確認(rèn)為違憲或違法;其次，立法行為造成的損害對(duì)象是特定的，而不是普遍的;再次，立法中并沒有排除賠償?shù)目赡苄?最后，在國(guó)家無(wú)過錯(cuò)時(shí)，損害必須達(dá)到相當(dāng)嚴(yán)重的程度，受害人才能由于制定法律而遭受損害請(qǐng)求賠償。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)明確，國(guó)家為了保護(hù)重大利益而制定的法律，不負(fù)賠償責(zé)任，如制止物價(jià)上漲、保護(hù)公共衛(wèi)生、應(yīng)付緊急狀態(tài)的法律，國(guó)家對(duì)此不負(fù)賠償責(zé)任。符合以上條件的立法是可以賠償?shù)?，特別是行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章、決定、命令等行政立法行為，在給相對(duì)人造成損害后，國(guó)家應(yīng)當(dāng)予以賠償。在我國(guó)，除立法行為能否賠償外，還存在一個(gè)對(duì)抽象行政行為可否賠償?shù)膯栴}。對(duì)此理論界還有爭(zhēng)議，目前普遍的觀點(diǎn)是：根據(jù)行政訴訟法，抽象行政行為不能被直接起訴，即使該行為違法，如果發(fā)生使相對(duì)人合法權(quán)益造成損失的現(xiàn)實(shí)后果，也要通過具體行政行為實(shí)施，所以完全可通過起訴具體行政行為提起賠償訴訟，不必訴抽象行政行為。對(duì)此，我認(rèn)為不無(wú)商榷之處。首先，國(guó)家賠償訴訟并不完全等同于行政訴訟，用行政訴訟的受案范圍限制國(guó)家賠償訴訟范圍是不恰當(dāng)?shù)摹Ｒ簿褪钦f，只要行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行職務(wù)行為造成相對(duì)人損害并構(gòu)成國(guó)家賠償責(zé)任，即使是行政訴訟中不能被起訴的抽象行政行為也完全可以成為賠償訴訟的標(biāo)的。其次，抽象行政行為侵犯相對(duì)人權(quán)益的現(xiàn)象是普遍的，與具體行政行為并無(wú)多少區(qū)別。如果把抽象行政行為排除在賠償訴訟之外，就可能出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)借此規(guī)避法律，采用抽象行為實(shí)施違法的現(xiàn)象。