第一，有效彌補(bǔ)成文行政法律規(guī)范的漏洞。

社會生活是無限的，而立法者的理性卻是有限的。因此，每當(dāng)一部成文法制定出來時(shí)，它實(shí)際上就已經(jīng)落后于時(shí)代的現(xiàn)實(shí)。尤其是在行政法領(lǐng)域，即使再高-明的立法者也無法為飛速發(fā)展變化的行政實(shí)踐提供包羅萬象的成文法規(guī)范。相比較其他部門法而言，成文行政法律規(guī)范更難以覆蓋社會生活中的各個(gè)方面，加之為了保持法律規(guī)范的穩(wěn)定性又不可能通過其自身的修改來加以解決，因此，它在對社會關(guān)系的調(diào)整時(shí)顯得更加力不從心。正如梅-因所言：“社會的需要和社會的意見常常是或多或少地走在法律的前面，我們可能非常接近地達(dá)到它們之間缺口的結(jié)合處，但永遠(yuǎn)存在的趨向是要把這缺口重新打開來。因?yàn)榉墒欠€(wěn)定的，而我們談到的社會是前進(jìn)的。人民幸福的或大或小，完全取決于缺口縮小的快慢程度

可見，成文行政法律規(guī)范的漏洞必須在其外部尋求彌補(bǔ)的資源。作為行政機(jī)關(guān)長期執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，行政慣例具有靈活性、穩(wěn)定性、針對性等特點(diǎn)，能夠?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的裁量活動提供充分的依據(jù)。例如，在治安管理中，相關(guān)行政法律規(guī)范并沒有對“賣淫嫖娼”的認(rèn)定做出具體而細(xì)致的規(guī)定，但公安機(jī)關(guān)在長期實(shí)踐中所形成的“男女分開審查”、“事前是否相識”、“是否存在金錢交易”等認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)卻已成為習(xí)慣性做法。即便在社會性觀念開放的今天，這種慣例對于區(qū)分性行為的違法和違反道德仍然具有重要的指導(dǎo)作用。我國當(dāng)下正處于激烈的社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，行政法律規(guī)范的數(shù)量和質(zhì)量還難以滿足行政管理實(shí)踐的需求，而作為執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)結(jié)晶的行政慣例則更加貼近豐富的社會生活實(shí)踐，自然也就能夠發(fā)揮特殊的補(bǔ)充作用。正是基于這一社會背景，人們就不難理解為什么實(shí)踐中大量裁量基準(zhǔn)文本都對行政慣例的引導(dǎo)作用寄予了厚望。可以預(yù)見的是，隨著典型案例公布等機(jī)制的建立，更多蘊(yùn)藏于基層執(zhí)法實(shí)踐中的習(xí)慣性做法將被發(fā)掘，行政慣例對裁量活動的影響范圍及程度也將進(jìn)一步增強(qiáng)。

第二，保障行政相對人的信賴?yán)妗?/p>

美國學(xué)者洛-伊在談及行政裁量問題時(shí)曾形象地指出：“這仿佛是重訪一口水井，這水井是授予自由裁量權(quán)和行政機(jī)構(gòu)政治的象征。它和二十年前一樣，在同樣地方的同樣一口水井，內(nèi)容也幾乎完全相同，只不過水更深，污染更嚴(yán)重.洛-伊的這一見解無疑體現(xiàn)了世人對行政裁量大量涌現(xiàn)的擔(dān)憂。事實(shí)上，大量行政裁量權(quán)的擁有客觀上確有助長行政專橫、武斷的傾向，行政機(jī)關(guān)的反復(fù)無常也將直接侵害到行政相對人的信賴?yán)?。?jīng)驗(yàn)觀察顯示：無論是在信息相對閉塞的傳統(tǒng)熟人社會還是在信息傳播日漸加速的現(xiàn)代社會，公民在與行政機(jī)關(guān)發(fā)生關(guān)聯(lián)時(shí)，往往都會通過各種途徑了解行政機(jī)關(guān)以往的慣常做法。這種群體性的習(xí)慣準(zhǔn)則實(shí)際上是受群體的潛意識所支配的。即便某一行政機(jī)關(guān)或相對人對某些慣例的存在可能并不具有明確的意識，但作為執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的結(jié)晶，行政慣例已經(jīng)深深嵌入到社會生活之中，并內(nèi)化為行政機(jī)關(guān)固定的執(zhí)法模式。在給付行政日漸興起的今天，“同等情況享有同等給付”的遵循對相對人合法權(quán)益的保護(hù)尤為重要，它不僅能夠消除行政機(jī)關(guān)的恩賜心理，而且還能進(jìn)一步凸顯行政相對人的主體地位。

第三，推動行政法律規(guī)范的自我更新。

從某種意義上說，一部行政法的歷史就是行政裁量的不斷擴(kuò)張以及伴隨而來的對其進(jìn)行不同方式的規(guī)制的歷史。毫無疑問，在這一過程中，明確而健全的成文行政法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)是首選的方式，畢竟具有普遍性和確定性的成文法規(guī)定相比之下更容易實(shí)現(xiàn)一般的正義。但歷史的經(jīng)驗(yàn)卻已經(jīng)反復(fù)證明：法律永遠(yuǎn)落后于行政。因此，單純依靠成文法規(guī)范自身的修正來實(shí)現(xiàn)其內(nèi)容的更新是很困難的，更何況頻繁的修改法律還會造成各種負(fù)面影響?？梢?，行政法規(guī)則的自我更新尚需要借助于“外力”才能實(shí)現(xiàn)。例如，在法國，公產(chǎn)不能轉(zhuǎn)讓在成為成文法規(guī)則之前就是作為具有法律效力的習(xí)慣而存在的.如果立法者認(rèn)為某項(xiàng)行政慣例經(jīng)過長期實(shí)踐檢驗(yàn)合乎法律原則、反映客觀規(guī)律，且具有長期適用的可能性，就可以在行政法律規(guī)范的制訂修改過程中予以吸收，進(jìn)而產(chǎn)生新的成文行政法律規(guī)范?？梢灶A(yù)見的是，隨著更多行政裁量基準(zhǔn)文本的出臺，以持續(xù)性、穩(wěn)定性、前瞻性見長的行政慣例會更多地走入成文法的視野，成為新的約束行政裁量行使的規(guī)則。正是通過推動行政法律規(guī)范的自我更新，行政慣例以發(fā)展的姿態(tài)維護(hù)了行政法的適應(yīng)性，從而大大縮短了成文行政法律規(guī)范與社會生活之間的差