行政處罰法規(guī)定了國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府、省會(huì)市所在地的市人民政府、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府制定的規(guī)章設(shè)定行政處罰的權(quán)限。一是可以在法律、法規(guī)的規(guī)定行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定，這不屬于設(shè)定權(quán)，這一原理與行政法規(guī)不得超越法律所作出的規(guī)定相同;二是對(duì)尚未制定法律行政法規(guī)的，規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告以及一定數(shù)量罰款的行政處罰。

目前，規(guī)范我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律體系已經(jīng)初步形成，尤其是規(guī)范經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法律、法規(guī)比較完備，所以規(guī)章規(guī)范的行政管理秩序應(yīng)當(dāng)主要集中在非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域，如城市管理、集貿(mào)市場(chǎng)和公共場(chǎng)所秩序等方面管理。在這方面，行政處罰法規(guī)定對(duì)違反行政管理秩序的行為，允許規(guī)章設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。從處罰的種類上，只有處罰較輕的警告，以及一定數(shù)量的罰款的行政處罰?？梢哉f(shuō)，對(duì)于規(guī)章的行政處罰設(shè)定權(quán)給予了極嚴(yán)格的限制。規(guī)章能設(shè)定多大數(shù)量的罰款，行政處罰法授權(quán)國(guó)務(wù)院和地方人大常委會(huì)規(guī)定。在具體作法上，對(duì)于部、委規(guī)章，國(guó)務(wù)院可以制定一個(gè)行政法規(guī)，根據(jù)各部門(mén)的情況對(duì)規(guī)章設(shè)定罰款的限額作出統(tǒng)一的規(guī)定;也可以對(duì)某些部委規(guī)章設(shè)定的罰款數(shù)額超越過(guò)限額的事項(xiàng)另行作出規(guī)定。對(duì)于地方規(guī)章，地方人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本省內(nèi)的情況制定地方性法規(guī)對(duì)地方政府規(guī)章設(shè)定罰款行政處罰的限額作出統(tǒng)一的規(guī)定。超過(guò)所規(guī)定的罰款限額的地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)地方人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)。如果國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)在管理工作中，制定規(guī)章設(shè)定警告和一定數(shù)量罰款的行政處罰感到手段不夠，不能有效地實(shí)施行政管理，設(shè)定行政處罰需要超越上述的限定。比如，要規(guī)定吊銷執(zhí)照的行政處罰，那么就要由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī);同理，在地方，則要由地方人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)。

目前，規(guī)章設(shè)定了許多行政處罰，在起草過(guò)程中，各方面意見(jiàn)多的也是針對(duì)規(guī)章。規(guī)章能否設(shè)定行政處罰，就成了一個(gè)難解的結(jié)。一種意見(jiàn)是，規(guī)章只能根據(jù)法律、法規(guī)，規(guī)定實(shí)施處罰的具體標(biāo)準(zhǔn)，法律、法規(guī)未作規(guī)定的，規(guī)章不能設(shè)定行政處罰;另一種意見(jiàn)是，除法律、法規(guī)外，規(guī)章也應(yīng)允許創(chuàng)設(shè)某些行政處罰，否則，會(huì)給行政管理工作帶來(lái)困難。

其次，如果規(guī)章可以設(shè)定行政處罰，又可以設(shè)定哪些行政處罰?這又是一個(gè)難解的結(jié)。對(duì)此，各方面意見(jiàn)分歧很大。許多同志提出，由于規(guī)章制定程序較為簡(jiǎn)單，不夠規(guī)范，又缺乏必要的監(jiān)督，出現(xiàn)了一些問(wèn)題。因此建議，對(duì)規(guī)章設(shè)定行政處罰的權(quán)力要從嚴(yán)掌握，設(shè)定權(quán)不宜過(guò)大。從目前情況看，規(guī)章作出行政處罰規(guī)定的有三種情況：第一，法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為規(guī)定了行政處罰，規(guī)章在這些規(guī)定的條件、范圍內(nèi)作出了具體規(guī)定。這不屬于創(chuàng)設(shè)權(quán)，應(yīng)允許規(guī)章作出具體規(guī)定。第二，法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為作出了行政處罰，規(guī)章在法律、法規(guī)規(guī)定的行政處罰之外又增加了新的行政處罰種類或者擴(kuò)大了行政處罰的限度。這是違法的，規(guī)章的規(guī)定是與法律、行政法規(guī)相抵觸的，是無(wú)效的。

第三，法律、行政法規(guī)對(duì)某項(xiàng)工作沒(méi)有作出規(guī)定，規(guī)章對(duì)此進(jìn)行規(guī)范，并規(guī)定了相應(yīng)的行政處罰，這種情況是大量的。

大家普遍認(rèn)為對(duì)于前面所講的第三種由規(guī)章創(chuàng)設(shè)的行政處罰，行政處罰法可以允許規(guī)章在法律、法規(guī)尚未作出行政處罰規(guī)定的情況下，可以設(shè)定行政處罰，但應(yīng)有嚴(yán)格限制。

對(duì)人身罰和行為罰規(guī)章不能創(chuàng)設(shè)。只可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量的罰款處罰;但是對(duì)于罰款數(shù)額規(guī)定在哪一水平，意見(jiàn)很不一致。曾經(jīng)考慮規(guī)定，規(guī)章可以設(shè)定警告及對(duì)公民五十元以下、對(duì)法人或者其他組織一千元以下罰款的行政處罰。有的同志指出，這樣實(shí)際是取消了規(guī)章對(duì)行政處罰的設(shè)定權(quán)，建議數(shù)額增大十倍。對(duì)此又有同志提出，如果規(guī)定規(guī)章可以對(duì)公民設(shè)定五百元罰款行政處罰，就意味著不經(jīng)過(guò)權(quán)利機(jī)關(guān)，一個(gè)部長(zhǎng)或者一個(gè)市長(zhǎng)就可以剝奪一個(gè)公民一個(gè)多月的合法勞動(dòng)所得，行政機(jī)關(guān)能否有這樣大的權(quán)利?認(rèn)為賦予規(guī)章較大數(shù)額罰款的設(shè)定權(quán)，不僅法理上難于自圓其說(shuō)，實(shí)踐上也是后患無(wú)窮。有的同與提出，由于行政處罰涉及面廣，情況復(fù)雜，很難規(guī)定一個(gè)罰款的具體數(shù)額，建議不作具體規(guī)定，對(duì)此也有不同意見(jiàn)，認(rèn)為不規(guī)定具體數(shù)額，極易造成立法的隨意性，不利于規(guī)范行政處罰;規(guī)章設(shè)定的罰款數(shù)額不能規(guī)定過(guò)高，立法應(yīng)逐步引導(dǎo)于較重的行政處罰必須通過(guò)法律、行政法規(guī)加以規(guī)范;同時(shí)針對(duì)個(gè)人與法人不同的處罰對(duì)象，規(guī)定不同的具體標(biāo)準(zhǔn)。

經(jīng)過(guò)反復(fù)研究，考慮到我國(guó)的立法體制賦予國(guó)務(wù)院部、委和省級(jí)政府以及省會(huì)市、較大市政府有制定規(guī)章的權(quán)力，在目前工作中，規(guī)章也確實(shí)有著一定的作用，從目前實(shí)際出發(fā)，允許規(guī)章有限的行政處罰設(shè)定權(quán)是比較合適的。從實(shí)際情況看，行政管理涉及社會(huì)生活各個(gè)方面，我國(guó)當(dāng)前又處于改革開(kāi)放中，某些領(lǐng)域一時(shí)還難以制定法律、法規(guī)，行政機(jī)關(guān)相當(dāng)多的管理工作還是依據(jù)規(guī)章進(jìn)行的。完全不許規(guī)章設(shè)定行政處罰，不大現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，對(duì)規(guī)章設(shè)定行政處罰的權(quán)限要從嚴(yán)掌握，不宜過(guò)大。如果規(guī)章可以設(shè)定的行政處罰范圍過(guò)寬，不符合法制原則，弊病也較大。所以對(duì)規(guī)章的設(shè)定權(quán)也應(yīng)當(dāng)限制，必要時(shí)規(guī)章可以設(shè)定較輕種類的行政處罰。那么，有些需要給予較重行政處罰的，怎么辦?從全國(guó)來(lái)講，可以制定行政法規(guī)，從地方來(lái)講，可以制定地方性法規(guī)。這樣會(huì)不會(huì)影響及時(shí)制定?

制定的時(shí)間會(huì)長(zhǎng)一些，但是由于涉及公民權(quán)利，在全國(guó)由國(guó)務(wù)院制定，在地方由權(quán)力機(jī)關(guān)討論制定，是有好處的;其中關(guān)系重大、不及時(shí)解決會(huì)有問(wèn)題的，只是極少數(shù)，何況我們也已經(jīng)有了一些針對(duì)特殊緊急情況的法律、行政法規(guī)。如果有比較緊急的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院和地方人大也會(huì)抓緊解決的，如果不是這樣緊急的問(wèn)題，制定的時(shí)間長(zhǎng)點(diǎn)，慎重點(diǎn)，不會(huì)有多大問(wèn)題。

根據(jù)以上考慮，行政處罰法規(guī)定了國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章在尚未制定法律、行政法規(guī)的前提下，對(duì)公民違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰，罰款的具體限額由國(guó)務(wù)院規(guī)定。需要說(shuō)明的是這里的行政管理秩序主要是行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的非經(jīng)營(yíng)性的活動(dòng)，是指公民和組織的活動(dòng)不具有經(jīng)濟(jì)目的活動(dòng)，說(shuō)得通俗些，就是公民組織的活動(dòng)不是為了賺錢(qián)，比如隨地吐痰、亂扔煙關(guān)，開(kāi)車闖紅燈、門(mén)前三包等，規(guī)章可以設(shè)定警告或者罰款的行政處罰。關(guān)于《中華人民共和國(guó)行政處罰法(草案)》向八屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議的說(shuō)明，著重地說(shuō)明了這點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，法律、行政法規(guī)已經(jīng)基本具備，目前規(guī)章應(yīng)主要在非經(jīng)濟(jì)的行政管理中以及城市行政管理中作出某些規(guī)定，設(shè)定警告或者罰款的行政處罰。

在規(guī)章設(shè)定行政處罰的問(wèn)題上，還應(yīng)當(dāng)明確這樣一個(gè)思想，即行政處罰本身就是對(duì)輕微的違法行為的處罰，對(duì)重大的違法行為是要追究刑事責(zé)任的，所以規(guī)章所要解決行政管理工作中的違法行為，應(yīng)當(dāng)說(shuō)大多是比較輕微的違法行為，應(yīng)以警告為主，即使需要處以罰款，也應(yīng)是數(shù)量有限的。目前，應(yīng)當(dāng)說(shuō)對(duì)規(guī)章設(shè)定行政處罰的規(guī)定并不是令人滿意的，體現(xiàn)了這種規(guī)定只是權(quán)宜之計(jì)，隨著法制的不斷完善，規(guī)章設(shè)定行政處罰的權(quán)力應(yīng)當(dāng)是逐步消亡的。