我們經(jīng)常講，行政處罰應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為根據(jù)。但大多數(shù)情況下，執(zhí)法人員不是違法事實(shí)的直接感知者，對(duì)于執(zhí)法人員來(lái)說(shuō)，違法事實(shí)是永遠(yuǎn)不可能重現(xiàn)的過(guò)去。對(duì)于未曾直接感知的過(guò)去，只能通過(guò)各種手段去認(rèn)識(shí)和判斷。而這一認(rèn)識(shí)以及判斷過(guò)程所產(chǎn)生的結(jié)果，嚴(yán)格地講不是事實(shí)本身，而是一種對(duì)過(guò)去的確信或者懷疑的心理狀態(tài)。所以，作為行政處罰適用前提的違法事實(shí)，是靠執(zhí)法人員透過(guò)各種證據(jù)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定。當(dāng)這種認(rèn)定在法律上被認(rèn)為是可以接受時(shí)，這種認(rèn)定就可以作為法律上的真實(shí)而成為法律適用的前提。從這個(gè)角度上說(shuō)，在執(zhí)法人員眼中，只可能有法律上的真實(shí)，不可能有絕對(duì)的真實(shí)。試分析一個(gè)案件查處過(guò)程：行政機(jī)關(guān)接到舉報(bào)，查處一起銷售假藥案，行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人是否實(shí)施了銷售假藥行為并未直接感知，行政機(jī)關(guān)只能通過(guò)調(diào)查取證，收集一系列的證據(jù)：如相對(duì)人的銷售記錄、舉報(bào)者提供的由相對(duì)人開(kāi)具的發(fā)票、對(duì)該藥品的檢驗(yàn)報(bào)告等等。最后，行政機(jī)關(guān)對(duì)該相對(duì)人作出了行政處罰。行政機(jī)關(guān)靠什么作出行政處罰呢?靠的不是事實(shí)本身，因?yàn)檫@一事實(shí)只是在過(guò)去存在的，最后促使行政機(jī)關(guān)作出行政處罰的是行政機(jī)關(guān)通過(guò)證據(jù)對(duì)相對(duì)人過(guò)去曾經(jīng)有過(guò)銷售假藥行為這個(gè)待證對(duì)象形成的確信。換句話說(shuō)，作為行政處罰適用前提的是證據(jù)，而不是事實(shí)本身。

(二)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)的含義

既然是證據(jù)促使行政機(jī)關(guān)確信曾經(jīng)發(fā)生過(guò)違法事實(shí)，從而作出了處罰決定，行政機(jī)關(guān)的這種確信就應(yīng)當(dāng)有個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即在法律上可以被接受的最低的限度，否則，行政機(jī)關(guān)根據(jù)證據(jù)認(rèn)定事實(shí)成為一種任性的行為，法律適用的公正性目標(biāo)就無(wú)法實(shí)現(xiàn);不僅如此，如果缺乏這個(gè)限度，司法對(duì)行政處罰的審查也就沒(méi)有統(tǒng)一的尺度，法官對(duì)行政機(jī)關(guān)的確信的評(píng)價(jià)也將成為任性的行為，這樣會(huì)造成法制不統(tǒng)一的現(xiàn)象。所以，無(wú)論是行政執(zhí)法還是司法審查，在客觀上都要求法律對(duì)這個(gè)限度進(jìn)行確定。而法律的目的之一，也正是要通過(guò)設(shè)計(jì)各種規(guī)則盡量地去排除可能出現(xiàn)的任性。

在證據(jù)學(xué)上，這個(gè)限度稱為證明標(biāo)準(zhǔn)。證明標(biāo)準(zhǔn)要解決的問(wèn)題是證據(jù)到什么程度時(shí)，才能認(rèn)定待證事實(shí)。具體到行政處罰中，證明標(biāo)準(zhǔn)就是證據(jù)達(dá)到行政機(jī)關(guān)對(duì)待證事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定的最低(必要)限度。也就是說(shuō)，當(dāng)用來(lái)證明一個(gè)待證事實(shí)的證據(jù)達(dá)到這個(gè)限度或者要求時(shí)，這個(gè)待證事實(shí)在法律上就視為真實(shí)存在。在法律上視為真實(shí)存在，就意味著行政處罰的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與行政復(fù)議、行政訴訟中審查具體行政行為時(shí)的復(fù)議機(jī)關(guān)、法院采用的證明標(biāo)準(zhǔn)相同。如果行政復(fù)議和行政訴訟中采用的證明標(biāo)準(zhǔn)與行政處罰的證明標(biāo)準(zhǔn)不同，那么行政處罰的證明標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是沒(méi)有什么意義的——行政訴訟對(duì)行政處罰合法性的判斷對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)具有最終性，對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，行政處罰必須要能夠經(jīng)受起法院的審查，才是行政機(jī)關(guān)所追求的有意義的“合法性”。所以行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)也是行政復(fù)議、行政訴訟中對(duì)行政處罰進(jìn)行審查的證明標(biāo)準(zhǔn)。

證明標(biāo)準(zhǔn)作為一種帶有主觀色彩的東西，能否被法律尤其是成文法所確定呢?答案應(yīng)當(dāng)是肯定的。它雖然是無(wú)形的，存在于人們內(nèi)心中的東西，但同時(shí)也是客觀存在的，因?yàn)檫\(yùn)用證據(jù)對(duì)案件事實(shí)加以證明的過(guò)程是人有目的的認(rèn)識(shí)過(guò)程，這種認(rèn)識(shí)過(guò)程是有規(guī)律的，人們完全可以通過(guò)經(jīng)驗(yàn)積累和理論分析來(lái)把握它。法律完全可以對(duì)之作出確定。實(shí)際上，無(wú)論對(duì)待證明標(biāo)準(zhǔn)理論的態(tài)度如何，法律中是否明確規(guī)定，證明標(biāo)準(zhǔn)這一尺度還是在認(rèn)定事實(shí)過(guò)程中起著決定性的作用。