筆者認為，行政機關(guān)解決糾紛的行為不是行政行為，而是司法行為。首先，把行政機關(guān)解決糾紛的行為界定為準(zhǔn)行政行為或準(zhǔn)司法行為，固然比較全面，但不可避免地弱化了甚至掩蓋了其司法性，強化了其行政性。這種觀點不僅在理論上含糊不清、左右擺動，在實踐上也是有害的。行政機關(guān)解決糾紛制度之所以在我國存在種種問題，理論上的模糊是造成這些問題的根本原因。其次，從行為的屬性上看，司法的本質(zhì)在于解決糾紛，包括民事糾紛、刑事糾紛、行政糾紛和憲法糾紛等。衡量一個行為是立法行為、行政行為還是司法行為，不是看這個行為是由誰行使的，而是看它是什么屬性。難道行政機關(guān)沒有民事行為嗎?為什么不說它是行政行為呢?司法機關(guān)沒有行政行為嗎?為什么不說它是司法行為呢?再次，從西方國家行政機關(guān)解決糾紛制度的產(chǎn)生和發(fā)展來看，都未改變行政機關(guān)解決糾紛行為的司法性質(zhì)，更沒有不遵守司法的規(guī)則。英國的行政裁判所制度、美國的行政法官制度、法國的行政法院制度都是如此，人們甚至為弄清一個機構(gòu)到底是法院還是行政機構(gòu)而犯難[③].為什么呢?就是因為這個機構(gòu)是解決糾紛的，而解決糾紛就需要這個機構(gòu)有獨立的地位，有職業(yè)化的人員，有適合解決糾紛的程序。如果這些問題沒有解決，那么，行政機關(guān)來司法就必然會出現(xiàn)公正性危機。同樣的道理，如果一個稱之為法院的機構(gòu)不具備這些條件，由它來司法，也和行政機關(guān)一樣會出現(xiàn)同樣的問題。當(dāng)然，行政機關(guān)解決糾紛的行為之所以是司法行為，還在于社會需要一個不同于傳統(tǒng)意義的法院，而不是需要一個行政機關(guān)。因為行政機關(guān)承擔(dān)部分司法職能，除程序簡便、時間迅速、費用低廉和具有靈活性外，更主要的是由于近現(xiàn)代許多社會立法中所發(fā)生的爭端需要專門知識才能處理。而解決這些爭端既需要法律頭腦，也需要理解立法政策和具備行政經(jīng)驗，普通法院法官往往不能勝任。于是一個新型的行政機關(guān)解決糾紛的司法制度便應(yīng)運而生了。行政裁判所、行政法官等逐步取得獨立地位就恰好說明了這一點。