行政不作為之救濟(jì)途徑

1、行政復(fù)議對(duì)行政不作為的救濟(jì)

《行政復(fù)議法》第1條規(guī)定:為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為,保護(hù)公民﹑法人或者其他組織的合法權(quán)益,保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),根據(jù)憲法,制定本法。可見,行政復(fù)議制度的建立,使得公民﹑法人或者其他組織在受到行政機(jī)關(guān)具體行政行為侵犯時(shí),可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議,使自己的合法權(quán)益得到及時(shí)的補(bǔ)救。《行政復(fù)議法》規(guī)定了三種依申請(qǐng)而產(chǎn)生的具體行政不作為可以申請(qǐng)行政復(fù)議?！缎姓?fù)議法》第》條規(guī)定:“有下列情形之一的,公民﹑法人或者其他組織,可以依照本法申請(qǐng)行政復(fù)議:…(八)認(rèn)為符合法定條件,申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證﹑執(zhí)照﹑資質(zhì)證﹑資格證等證書,或者申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)審批﹑登記有關(guān)事項(xiàng),行政機(jī)關(guān)沒有依法辦理的;(九)申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利﹑財(cái)產(chǎn)權(quán)利﹑受教育權(quán)利的法定職責(zé),行政機(jī)關(guān)沒有依法履行的;(十)申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)依法發(fā)放撫恤金﹑社會(huì)保險(xiǎn)金或者最低生活保障費(fèi),行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)放的。”可以說(shuō),《行政復(fù)議法》中對(duì)行政不作為救濟(jì)的范圍是很狹窄的,而且行政復(fù)議是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的一種監(jiān)督行為,是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我約束,很難保證救濟(jì)的完全實(shí)現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)指出的是,控制自由裁量權(quán)的規(guī)則并不一定都是立法機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)在制定的,它們可能是執(zhí)行機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)自己制定規(guī)則活動(dòng)的產(chǎn)物。然而,我們很難想象,一個(gè)現(xiàn)行有效的行政法制度在未規(guī)定法院或其他某種公證機(jī)構(gòu)及裁判庭對(duì)政府官員的行動(dòng)至少做一種有限的審查的情況下,就能防阻政府官員任意濫用權(quán)利的現(xiàn)象。所以,當(dāng)我們探討行政復(fù)議是否必須為行政訴訟的前置程序時(shí),學(xué)術(shù)界有兩種觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)認(rèn)為,當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)可以自己選擇提起訴訟或者申請(qǐng)復(fù)議,而規(guī)定必須向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議的單行法律﹑法規(guī)除外。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：行政訴訟應(yīng)以行政復(fù)議為前置,因?yàn)檫@樣既可以保護(hù)行政機(jī)關(guān)的自主性,使行政系統(tǒng)內(nèi)部有自我改正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì),而且可以節(jié)約法院的人力﹑物力﹑財(cái)力等資源。[14]對(duì)于這一問題,筆者傾向于第一種觀點(diǎn)。其一,行政復(fù)議畢竟是一種行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為,他無(wú)法解決審判者即為當(dāng)事人的矛盾,而使裁決結(jié)果有失公正。其二,行政主體拖延不履行是構(gòu)成行政不作為的要件之一,行政復(fù)議有可能會(huì)使糾紛更加復(fù)雜,從而延長(zhǎng)了糾紛解決的過程,致使糾紛不能得到及時(shí)解決，同時(shí)也違背了效率原則。

2、行政訴訟對(duì)行政不作為的救濟(jì)

①行政不作為可訴的依據(jù)

將行政機(jī)關(guān)的行政不作為納入行政訴訟的范圍,在中外早已有之,只是他們對(duì)這類訴訟的稱謂不一樣。中國(guó)的行政訴訟制度是在中華民國(guó)之后建立的,孫*山主持制定的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》為行政訴訟奠定了基礎(chǔ),后來(lái)正式頒布的《訴愿法》和《行政訴訟法》將行政機(jī)關(guān)的行政不作為正式納入了行政訴訟的范圍。美國(guó)是三權(quán)分立的典型國(guó)家,其法院對(duì)行政行為的司法審查范圍是采取排除式來(lái)規(guī)定的,也就是說(shuō)法律規(guī)定不予司法復(fù)審的行政行為和法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)自行決定的行政行為不適用司法審查外,其它行政行為均可進(jìn)行司法審查。因此,對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為進(jìn)行司法審查是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?。在英?guó),執(zhí)行令就是法院對(duì)行政機(jī)關(guān)因不作為行為給公民的權(quán)利和利益造成損害后,為受害人提供救濟(jì)的一種手段。德國(guó)﹑日本等國(guó)家的行政機(jī)關(guān)的不作為行為也是這些國(guó)家行政訴訟的內(nèi)容之一。我國(guó)憲法第四十一條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴﹑控告或者檢舉的權(quán)利”,“對(duì)于公民的申訴﹑控告或者檢舉有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查明事實(shí),負(fù)責(zé)處理”，憲法還規(guī)定:“由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人,有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”，憲法的上述規(guī)定中,“國(guó)家機(jī)關(guān)”自然包括了行政機(jī)關(guān),“違法失職行為”也包括了行政不作為行為。也就是說(shuō),憲法的規(guī)定,是將行政不作為納入行政訴訟的基本依據(jù)。同時(shí),有的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法具有一定的趨利性,對(duì)自身有利的就管,對(duì)自身無(wú)利的就不管,導(dǎo)致出現(xiàn)了無(wú)人管地帶。在行政工作人員中其素質(zhì)也是有高有低,可能會(huì)出現(xiàn)對(duì)職權(quán)的理解有偏差,忽視了對(duì)法定職責(zé)的履行。也可能會(huì)出現(xiàn)有的工作人員辦事不公道,只拿錢不辦事等現(xiàn)象。其主管機(jī)關(guān)也懷著“護(hù)短“的心理,難以公平的處理工作人員與相對(duì)人的糾紛,即使主管機(jī)關(guān)能夠公平對(duì)待,被害人也可能出于對(duì)該行政機(jī)關(guān)的不信任,仍不滿意行政機(jī)關(guān)的處理,這就需要有第三者出面解決。行政訴訟正好充當(dāng)了這個(gè)“第三者”的角色。[15]行政訴訟制度的建立,使公民權(quán)益在受到行政權(quán)的侵害時(shí)能得到切實(shí)的保障,這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下“權(quán)利本位”意識(shí)增強(qiáng)的必然反映。從一定意義上說(shuō),行政訴訟法不僅是建立了一項(xiàng)訴訟制度,更重要的是建立了一項(xiàng)民主制度。行政訴訟法不僅保護(hù)公民合法權(quán)益,更重要的是,它從監(jiān)督的角度,要求行政機(jī)關(guān)依法行政。

②我國(guó)行政訴訟法對(duì)行政不作為救濟(jì)的思考

行政不作為的訴訟制度。英美法系和大陸法系國(guó)家由于各自司法體制的差異，因而行政不作為訴訟制度各具特色。英國(guó)法院采用頒布執(zhí)行令、阻止令、宣告令和損害賠償?shù)确绞街撇眯姓蛔鳛?，美?guó)法院判決強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)履行其作為義務(wù)。日本實(shí)施不作為違法確認(rèn)訴訟制度，確認(rèn)訴訟雖然是適用范圍最廣的制度，但其功能過于消極，對(duì)公民權(quán)益的保護(hù)不夠徹底;法國(guó)實(shí)施撤消訴訟制度，由于撤消訴訟的對(duì)象是本不存在的虛擬為拒絕的不作為，所以只能導(dǎo)致毫無(wú)意義的循環(huán)訴訟，不利于保護(hù)公民利益;德國(guó)實(shí)施課以義務(wù)訴訟制度，課以義務(wù)訴訟既能顧及三權(quán)分立原則，又能對(duì)公民提供較完整、全面、充分的司法保護(hù);奧地利基于本國(guó)特殊的司法體制，實(shí)施形成訴訟制度，雖然該制度能最直接地滿足公民的需求，但卻明顯違背三權(quán)分立原則，僅具有特例的意義。

《行政訴訟法》對(duì)行政不作為救濟(jì)做出了相應(yīng)的規(guī)定,根據(jù)《行政訴訟法》第11條的規(guī)定,“人民法院受理公民﹑法人和其他組織對(duì)下列具體行政行為不服提起的訴訟:…(四)認(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照,行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或不予答復(fù)的;(五)申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)﹑財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé),行政機(jī)關(guān)拒絕履行或不予答復(fù)的;(六)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的;…”律霸網(wǎng)認(rèn)為,《行政訴訟法》有將“拒絕行為”納入“行政不作為”之嫌,如拒絕頒發(fā)許可證和執(zhí)照,拒絕履行保護(hù)人身權(quán),財(cái)產(chǎn)權(quán)。按照前面所述,界定是否為行政不作為應(yīng)從程序上判斷,我們一般理解為,拒絕行政行為發(fā)生在實(shí)質(zhì)性的行政程序中,即行政主體對(duì)行政相對(duì)人的申請(qǐng)已受理,并且經(jīng)審查后發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)人的申請(qǐng)不符合法定條件而做出的否定申請(qǐng)人的申請(qǐng)的行為"這種行為已經(jīng)表現(xiàn)出了積極的行為狀態(tài)或方式,因此只能看作是一種否定性作為。其次,《行政訴訟法》采用列舉的方式僅僅規(guī)定了對(duì)三種依申請(qǐng)而產(chǎn)生的行政不作為可以提起行政訴訟,對(duì)行政不作為的司法監(jiān)督范圍還相當(dāng)狹窄,相當(dāng)部分的行政不作為違法行為將游離于約束之外。就如行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí),也同樣可以構(gòu)成行政不作為,所以我國(guó)行政訴訟法應(yīng)該允許利害關(guān)系人提起行政訴訟,通過司法權(quán)的監(jiān)督作用,督促行政機(jī)關(guān)行使自己應(yīng)該行使的行政職權(quán),包括自由裁量權(quán)。同時(shí),現(xiàn)行立法中所規(guī)定的行政訴訟的主體僅為行政管理相對(duì)人,假如行政管理相對(duì)人放棄了權(quán)利,而其他人又無(wú)法提起訴訟,這樣就放縱了行政不作為。而實(shí)踐當(dāng)中恰恰存在非行政管理相對(duì)人對(duì)行政不作為知情。對(duì)于這些人,律霸網(wǎng)認(rèn)為,在行政管理相對(duì)人放棄訴訟權(quán)利的情況下,法律可以賦予這些知情人以提起訴訟的權(quán)利,這樣既維護(hù)了行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益,也在一定程度上健全了行政不作為的監(jiān)督體制。當(dāng)然,對(duì)行政不作為的司法監(jiān)督還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,無(wú)論是從立法,還是執(zhí)法,都應(yīng)該將行政不作為逐步納入司法監(jiān)督的范圍,保障行政權(quán)的規(guī)范運(yùn)用。

對(duì)于行政不作為之救濟(jì)途徑，可通過行政復(fù)議和行政訴訟來(lái)實(shí)現(xiàn)，但這兩種途徑都不能直接解決問題，因?yàn)槲覈?guó)《行政訴訟法》第28條和《行政訴訟法》法第54條規(guī)定，在被申請(qǐng)人不履行法定職責(zé)的，只能作出決定其在一定期限內(nèi)履行的先入為主復(fù)議決定;在被告不履行或拖延履行法定職責(zé)的，也只能判決其在一定期限內(nèi)履行。也就是說(shuō)，如果相對(duì)人因行政不作為而提起行政復(fù)議或行政訴訟的問題的最終落腳點(diǎn)必定會(huì)回到負(fù)有作為義務(wù)的行政主體上，行政復(fù)議或行政訴訟的結(jié)果僅僅是起到督促、警示負(fù)有作為義務(wù)的主體履行作為義務(wù)的作用，而不能達(dá)到相對(duì)人預(yù)期的目的，同時(shí)，如果行政主體的作為義務(wù)在應(yīng)該作為的具體情形消失后已無(wú)履行的必要或可能時(shí)，上述復(fù)議或判決就顯得毫無(wú)意義了。而給付之訴的最大優(yōu)越性正在于能直接滿足相對(duì)人要求行政主體為一定行為的請(qǐng)求。所以，從執(zhí)法成本的角度來(lái)考慮，如果是單要達(dá)到促使義務(wù)主體履行作為義務(wù)的目的，用增加上級(jí)機(jī)關(guān)檢查、監(jiān)察機(jī)關(guān)建議等非法定方式更為經(jīng)濟(jì)、有效。而對(duì)于本對(duì)人請(qǐng)求法院判令行政主體實(shí)施積極的授益行為或排除妨害等情形的則應(yīng)當(dāng)賦予人民法院一定的直接處理既存結(jié)果的權(quán)力，而不應(yīng)再把“球”傳給負(fù)有作為義務(wù)的原行政主體。這方面的一個(gè)典型實(shí)例是，我國(guó)《行政訴訟法》第54條規(guī)定，“行政處罰顯失公正的，可以判決變更?！钡覈?guó)《行政訴訟法》并未明確給付之訴的法律地位，而且，這種實(shí)質(zhì)上的給付之訴只限于此，所以還有進(jìn)理步完善的必要。

結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有的訴訟制度和對(duì)世界其他國(guó)家制度的評(píng)價(jià)，律霸網(wǎng)認(rèn)為，應(yīng)以給付訴訟(課以義務(wù)訴訟)為主，確認(rèn)訴訟為輔，建立起我國(guó)行政不作為訴訟制度的整體框架。其中課以義務(wù)訴訟就是我國(guó)的履行訴訟，也就是說(shuō)，給付訴訟和確認(rèn)訴訟作為較先進(jìn)的不作為訴訟制度，在我國(guó)實(shí)際早已存在，只是有待于理論界和實(shí)務(wù)界將其歸納，并尸收國(guó)外的先進(jìn)做滕，使其更加具有詳實(shí)的法律依據(jù)和具體的程序規(guī)則。另外，為加強(qiáng)對(duì)侵害公共利益的行政不作為的監(jiān)督，有必要盡快在我國(guó)建立起行政不作為公訴制度。

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