一、《規(guī)則》的修訂具有現(xiàn)實必要性

(一)修訂《規(guī)則》，有利于進(jìn)一步完善公證法律制度。2006年3月1日起，《公證法》正式施行，該法從完善公證制度出發(fā)，以公證實踐經(jīng)驗為依托，以充分保障和發(fā)揮公證職能作用為目標(biāo)，重新構(gòu)建了公證程序制度的基本框架。根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”原則，為了貫徹落實《公證法》，維護(hù)公證法制體系的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，使公證程序規(guī)則在制度、原則上更趨科學(xué)、合理，修訂舊有《規(guī)則》有著迫切的現(xiàn)實要求。[3]

(二)修訂《規(guī)則》，有利于進(jìn)一步完善公證程序制度。鑒于《公證法》對公證程序制度僅有原則性規(guī)定，將其原則規(guī)定具體化，增強(qiáng)其可操作性有著現(xiàn)實的必要性。因此，需要充分吸收、提煉公證業(yè)務(wù)實踐積累的成熟經(jīng)驗和制度措施，并緊密結(jié)合公證工作實踐對舊有《規(guī)則》進(jìn)行補(bǔ)充完善。此外，公證制度恢復(fù)20多年以來，社會生活發(fā)生了巨大變化，公證事業(yè)也取得了長足進(jìn)步，舊有《規(guī)則》必須進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整以適應(yīng)現(xiàn)實需要。

(三)修訂《規(guī)則》，有利于進(jìn)一步提高公證質(zhì)量和公證公信力。公證質(zhì)量和公信力是公證工作的生命線，是公證職能作用發(fā)揮的基礎(chǔ)和保障，公證程序制度則是保障公證質(zhì)量和公信力的重要措施和手段，因此，不斷吸收公證實踐中的成功經(jīng)驗，不斷充實和完善公證程序規(guī)范，發(fā)揮其對公證活動規(guī)范、監(jiān)控功能，對不斷提高公證質(zhì)量和公信力具有積極的現(xiàn)實意義。從新修訂《規(guī)則》的內(nèi)容看，無論是公證執(zhí)業(yè)區(qū)域的劃分、規(guī)則的完善，還是爭議處理方式、責(zé)任追究，都充分體現(xiàn)了“以人為本”、“服務(wù)為民”的理念，為人民群眾選擇、運(yùn)用公證制度，及時獲得公證法律服務(wù)，提供了有效手段。

二、《規(guī)則》修訂充分體現(xiàn)了法制、科學(xué)、合理的原則

此次修訂是一次全面、系統(tǒng)的修訂，主要遵循了四個原則。

(一)嚴(yán)格遵循和體現(xiàn)了《公證法》的規(guī)定和要求。《規(guī)則》作為公證執(zhí)業(yè)活動的基本程序規(guī)范，無論在總體制度設(shè)計、具體操作規(guī)范，還是在文字表述上，都與《公證法》保持了高度一致，忠實體現(xiàn)《公證法》的立法意圖和制度安排，嚴(yán)格貫徹落實了《公證法》制度設(shè)計和程序要求。

(二)妥善處理了新舊程序制度的銜接問題。在對《公證法》認(rèn)可的原公證程序制度予以保留的基礎(chǔ)上，通過調(diào)整體例結(jié)構(gòu)、細(xì)化程序制度、補(bǔ)正辦證規(guī)則，充分體現(xiàn)了《公證法》的相關(guān)原則。

(三)注重吸收提煉公證業(yè)務(wù)實踐中的成熟經(jīng)驗。此次修訂，以增強(qiáng)其可操作性為目的，總結(jié)、提煉和吸收了近年來公證業(yè)務(wù)實踐在規(guī)范完善程序制度方面的成熟經(jīng)驗，進(jìn)一步細(xì)化、完善了《公證法》有關(guān)公證程序制度的原則性規(guī)定。

(四)堅持合法性和可行性的統(tǒng)一。《規(guī)則》既嚴(yán)格遵循體現(xiàn)《公證法》的要求，又兼顧公證制度尚不完善的現(xiàn)實，從公證業(yè)務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀和實際需求出發(fā)，對目前能夠準(zhǔn)確把握的內(nèi)容盡可能依法予以細(xì)化，對難以把握處理的內(nèi)容或尚需在實踐中進(jìn)一步探索的問題，僅做原則性規(guī)定或暫不涉及，待條件成熟后再予完善。

三、《規(guī)則》在制度設(shè)計上體現(xiàn)出八大變化

(一)規(guī)范公證執(zhí)業(yè)主體，原“公證人員”稱謂有所改變。依據(jù)《公證法》，公證機(jī)構(gòu)和公證員是公證執(zhí)業(yè)活動的主體，享有相應(yīng)的法定權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的法定義務(wù)。原《規(guī)則》大量使用了“公證人員”的稱謂，意即公證員與各類輔助人員的統(tǒng)稱。這一稱謂，既不符合《公證法》的規(guī)范用語，也難以界定在辦證過程中公證員與輔助工作人員各自的職能、權(quán)限及責(zé)任。因此，修訂后的《規(guī)則》不再使用“公證人員”的稱謂，而是明確公證機(jī)構(gòu)及公證員是公證執(zhí)業(yè)主體，明確規(guī)定了公證機(jī)構(gòu)及承辦公證員在辦證過程中的權(quán)利、義務(wù)及應(yīng)遵守的辦證規(guī)則，同時要求在辦理公證過程中須公證員親自辦理的事務(wù)，不得指派公證機(jī)構(gòu)的其他工作人員辦理。辦證過程中不具實體程序意義的事務(wù)性、手續(xù)性、文秘性的事務(wù)，可由公證機(jī)構(gòu)及承辦公證員根據(jù)需要安排、指導(dǎo)公證機(jī)構(gòu)的其他工作人員辦理。

(二)依據(jù)《公證法》設(shè)立了公證執(zhí)業(yè)區(qū)域制度。該制度取代了原《規(guī)則》的公證管轄制度。根據(jù)規(guī)定，公證機(jī)構(gòu)的公證執(zhí)業(yè)區(qū)域由省級司法行政機(jī)關(guān)依法核定，公證機(jī)構(gòu)只能在核定的區(qū)域內(nèi)受理公證業(yè)務(wù)，以避免公證機(jī)構(gòu)跨區(qū)域受理公證業(yè)務(wù)，進(jìn)而產(chǎn)生不正當(dāng)競爭問題。

(三)增加了法定公證事項的受理要求。法定公證事項即法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)公證的事項，未經(jīng)公證的不發(fā)生相應(yīng)的法律效力。《規(guī)則》規(guī)定，公證機(jī)構(gòu)對于符合受理條件的法定公證事項負(fù)有必須受理的法定義務(wù)。

(四)明確劃分了在公證活動中當(dāng)事人與公證機(jī)構(gòu)之間對公證事項真實性各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，依法充實、細(xì)化了審查、核實的內(nèi)容?！兑?guī)則》規(guī)定，在公證活動中，當(dāng)事人就需要證明的公證事項提供真實、合法、充分的證明材料，并就公證機(jī)構(gòu)提出的疑問進(jìn)行必要的說明或補(bǔ)充;對涉及專業(yè)問題需要鑒定、檢驗檢測、翻譯的，委托公證機(jī)構(gòu)向相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)提出鑒定、檢驗檢測、翻譯申請;對于申請公證的文書內(nèi)容不完備、表達(dá)不準(zhǔn)確的，應(yīng)當(dāng)在公證機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下補(bǔ)正、修改。如果當(dāng)事人拒絕履行相應(yīng)義務(wù)或者虛構(gòu)、隱瞞事實，或者提供虛假證明材料，或者提供的證明材料不充分又無法補(bǔ)充的，將不予辦理公證。公證機(jī)構(gòu)依法審查相關(guān)事項，對于需要核實或者有疑義的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行核實、收集證據(jù)或者委托異地公證機(jī)構(gòu)代為核實。

(五)設(shè)立不予辦理公證制度。不予辦理公證，是根據(jù)《公證法》的相關(guān)規(guī)定設(shè)立的公證程序的終結(jié)制度之一，是對拒絕公證制度的完善和豐富?！兑?guī)則》列舉了不予辦理公證的九種情形。同時，《規(guī)則》還對不予辦理公證的決定程序、處理方式作了具體的規(guī)定。此外，《規(guī)則》還對終止公證制度適用的情形及程序作了補(bǔ)充和細(xì)化，從而使公證程序的終結(jié)制度更趨完善。

(六)對公證程序特別規(guī)定內(nèi)容的調(diào)整。該部分內(nèi)容是對公證特別程序制度的改造。鑒于公證事項種類繁多，辦證適用的法律及規(guī)則也不盡相同，而《公證法》只規(guī)定了辦理公證的一般程序。因此，《規(guī)則》是對公證法的進(jìn)一步細(xì)化、充實。根據(jù)公證業(yè)務(wù)實際需要以及對已有部分辦證規(guī)則的提煉，目前《規(guī)則》設(shè)定了辦理現(xiàn)場監(jiān)督類公證、遺囑公證和保全證據(jù)公證的特別程序要求。此外，還規(guī)定了公證機(jī)構(gòu)可以辦理的由公證業(yè)務(wù)派生出的部分法律事務(wù)的程序性規(guī)定，包括出具執(zhí)行證書、調(diào)解公證事項履行爭議。

(七)重新設(shè)定了公證爭議處理制度?！兑?guī)則》規(guī)定的公證爭議處理制度是對原《規(guī)則》申訴與復(fù)議制度的替代。該制度設(shè)定了公證機(jī)構(gòu)復(fù)查、行業(yè)協(xié)會處理投訴、人民法院民事訴訟三種爭議解決途徑。首先，在公證機(jī)構(gòu)復(fù)查部分，規(guī)定了當(dāng)事人、公證事項利害關(guān)系人申請復(fù)查和公證機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)問題主動復(fù)查兩種復(fù)查程序。特別是在當(dāng)事人提出復(fù)查程序中，依據(jù)法律延長了當(dāng)事人和公證事項的利害關(guān)系人提出復(fù)查的期限，《規(guī)則》規(guī)定，公證事項的利害關(guān)系人認(rèn)為公證書有錯誤的，可以自知道或者應(yīng)當(dāng)知道該項公證之日起一年內(nèi)向出具該公證書的公證機(jī)構(gòu)提出復(fù)查，但能證明自己不知道的除外。提出復(fù)查的期限自公證書出具之日起最長不得超過二十年。其次，由于撤銷公證書或者不予撤銷公證書往往涉及相關(guān)權(quán)利人的重大民事權(quán)益，因此《規(guī)則》規(guī)定當(dāng)事人、公證事項的利害關(guān)系人對公證機(jī)構(gòu)經(jīng)復(fù)查作出的撤銷或者不予撤銷公證書決定有異議的，可以向地方公證協(xié)會投訴，并授權(quán)中國公證協(xié)會制定投訴的處理辦法。此外，該部分還規(guī)定當(dāng)事人、公證事項的利害關(guān)系人與公證機(jī)構(gòu)因過錯賠償發(fā)生爭議的，可以申請地方公證協(xié)會調(diào)解。與原《規(guī)則》相比，司法行政機(jī)關(guān)不再介入公證爭議的處理，改由公證協(xié)會處理爭議投訴和調(diào)解賠償糾紛。再次，《規(guī)則》要求公證機(jī)構(gòu)履行告知義務(wù)，引導(dǎo)當(dāng)事人、公證事項的利害關(guān)系人對公證書涉及他們之間實體權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容有爭議的，應(yīng)當(dāng)尋求司法救濟(jì)途徑解決，改變以前通過向公證機(jī)構(gòu)和司法行政機(jī)關(guān)申訴尋求救濟(jì)的做法。

(八)規(guī)定了公證機(jī)構(gòu)和公證員違法違規(guī)的查處制度?！兑?guī)則》在第七十二條明確規(guī)定：“公證機(jī)構(gòu)及其公證員在辦理公證過程中，有違反《公證法》第四十一條、第四十二條以及本規(guī)則規(guī)定行為的，由司法行政機(jī)關(guān)依法給予相應(yīng)的處罰;有違反公證行業(yè)規(guī)范行為的，由公證協(xié)會給予相應(yīng)的行業(yè)處分”。今后，監(jiān)督、查處公證機(jī)構(gòu)和公證員違法違規(guī)行為不僅是司法行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，而且也成為行業(yè)自律的重要手段。同時，公證當(dāng)事人、公證事項的利害關(guān)系人發(fā)現(xiàn)公證機(jī)構(gòu)和公證員在辦理過程中有違法違規(guī)行為的，也有權(quán)向司法行政機(jī)關(guān)或公證協(xié)會投訴。

總體來看，新的《規(guī)則》進(jìn)一步豐富和完善了公證程序制度，對于規(guī)范公證機(jī)構(gòu)及公證員的執(zhí)業(yè)活動，引導(dǎo)自然人、法人及其他組織恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用公證手段，保護(hù)合法權(quán)益，保障民商事交易安全，都具有積極的作用。

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