一是行政機關(guān)的行政權(quán)極不完整，并非所有的行政決定都是由行政機關(guān)作出的，有一部分實際上是黨和政府同時做的，也有一部分公權(quán)力的行使是由企事業(yè)單位和自治組織做的，解決其他內(nèi)部的行政爭議和行政決策相關(guān)聯(lián)的行政爭議，如果靠單一的司法救濟的途徑看來，有力不從心的方面。二是行政機關(guān)的依法行政尚處于初級階段，法律還沒有成為評價行政行為的唯一標準。有一些法外的行為也要進行合法性和合理性的評價，需要以法律為平臺更加的彈性。以上我們對各地規(guī)范性文件的制度文本的分析可以看到各地的復(fù)議調(diào)解規(guī)定非常重視行政性目標，各地的實踐也非常注重復(fù)議調(diào)解在減緩矛盾、平息糾紛方面的功能。

2008年吉林省受理并審結(jié)的1289件行政復(fù)議案件中，運用行政復(fù)議調(diào)解方式結(jié)案的占38%，而這些案件都是在《行政復(fù)議法》規(guī)定的2個月期限內(nèi)審結(jié)的。松原市政府在2008年對城市進行大批改造，其中涉及的家庭近萬戶，一時間因為動遷補償問題有近800多戶申請行政復(fù)議，松原市政府在對這些案件進行行政復(fù)議中，將行政復(fù)議調(diào)解與聽證有效的結(jié)合起來，最終95%達成調(diào)解協(xié)議，城市改造全部按期完成，保證了當(dāng)?shù)卦诔鞘懈脑爝^程中的社會穩(wěn)定。2008年長春市政府受理67件行政復(fù)議案件，通過調(diào)解結(jié)案的案件中，調(diào)解成功率達到了100%，行政復(fù)議履行率達到了97%。僅有一件由于客觀原因沒有得到。而不在行政復(fù)議調(diào)解范圍內(nèi)，通過作出行政復(fù)議決定結(jié)案的54件案件中，上訴率達到31%，繼續(xù)走上訪途經(jīng)的占11%在《湖北省行政復(fù)議調(diào)解處理辦法》、《吉林省行政復(fù)議調(diào)解辦法》中分別規(guī)定了社會敏感、矛盾尖銳等重大案件適用行政復(fù)議調(diào)解，這說明行政復(fù)議調(diào)解在解決社會重大問題，促進社會和諧的功能中的作用，通過制度加以確認。江西省、杭州市、吉林市等地也都有類似的規(guī)定。

其次，現(xiàn)階段我們應(yīng)高度關(guān)注行政復(fù)議調(diào)解的價值性目標，特別關(guān)注其中的法律示范目標。無疑，對行政性目標的追求是行政復(fù)議調(diào)解制度的優(yōu)勢所在，必須堅持，但是一個制度的有效性并不能證明其正當(dāng)性。對于行政復(fù)議，從政治家的角度看，有實用主義的傾向，無論是法律平臺還是非法律平臺，只要解決問題就可以。單純的實用主義對于建設(shè)社會主義法治國家是危險的。退一步，我們追求行政復(fù)議調(diào)解的行政性目標，也必須追求的是目標實現(xiàn)的有效性和長期性，這樣我們就必須在重視其行政性目標的同時，關(guān)注其價值性目標。在實踐中一些行政復(fù)議調(diào)解組織者對調(diào)解的意思自治、平等參與、合意抉擇、合法規(guī)范等原則不重視，民主意識較弱，在行政復(fù)議調(diào)解過程中往往僅注重調(diào)解結(jié)果，而不關(guān)心調(diào)解過程中體現(xiàn)出來的民主理念，平等意識等內(nèi)容，這對該制度的發(fā)展與構(gòu)建是很不利的。實踐中也出現(xiàn)復(fù)議人員與行政糾紛雙方當(dāng)事人共同串通而損害社會公共利益和他人合法權(quán)益，或者復(fù)議機關(guān)、行政機關(guān)利用其優(yōu)越地位來強迫管理相對人接受其不公平的條款甚至霸王條款等現(xiàn)象。表面上糾紛得以解決，實際帶來更嚴重的隱患。作為治理的有效手段，行政復(fù)議調(diào)解必須以合法性為前提。行政復(fù)議調(diào)解不同于民事爭議的調(diào)解，在私法領(lǐng)域，原則上，私人合意高于法律規(guī)定。而在行政糾紛中，雙方合意的有效性必須以不侵害國家利益、公共利益和他人利益為前提，也即行政爭議一方(行政機關(guān))的意志自由是有限的，因為它處置的并非個人權(quán)益。