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陽關(guān)政府建設(shè)理念就是需要政府信息能夠最大限度地公開，以滿足公共利益的需求，但是公共利益的實(shí)現(xiàn)不是以犧牲個(gè)人利益為代價(jià)的，政府掌握的事關(guān)個(gè)人利益的信息應(yīng)該得到保護(hù)，比如個(gè)人隱私，個(gè)人的隱私權(quán)是不能夠在這種透明制度下被隨意踐踏的。下面，小編將談?wù)?strong>隱私權(quán)信息公開中如何保護(hù)的問題。

1、完善實(shí)體立法明確個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)的范圍

在世界范圍的人權(quán)保障法律體系中，隱私權(quán)通過立法被普遍確認(rèn)。尤其是美國(guó)、德國(guó)、日本、加拿大等國(guó)家均制定了關(guān)于保護(hù)隱私權(quán)的法律，與我國(guó)法律形成了鮮明的對(duì)比。雖然《條例》的出臺(tái)使我國(guó)的政府信息公開制度有了行政法規(guī)層面的立法支撐，然而，其中對(duì)公民隱私權(quán)保護(hù)的規(guī)定還過于原則化，并且以行政法規(guī)的形式來規(guī)定，法律位階低，另外我國(guó)到目前還沒有《政府信息公開法》、《隱私權(quán)保護(hù)法》等法律與之相配套，所以使得有關(guān)隱私權(quán)保護(hù)的效果受到限制。法律體系的不完善是造成問題的主要原因，所以我國(guó)應(yīng)加大立法力度，完善相關(guān)立法。

第一，在《憲法》中對(duì)公民的隱私權(quán)保護(hù)予以明確的規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的個(gè)人隱私不受侵犯。禁止用任何方式非法宣揚(yáng)、披露、公開公民的隱私”。有了根本大法對(duì)隱私權(quán)加以保護(hù)，勢(shì)必引起國(guó)家機(jī)關(guān)及公民對(duì)個(gè)人隱私權(quán)的重視，促使其自覺地尊重他人隱私，并維護(hù)個(gè)人隱私，同時(shí)，也為其他部門法的隱私權(quán)立法提供了憲法依據(jù)。

第二，提高立法層次，制定一部有中國(guó)特色的《政府信息公開法》[20]。確立以公開為原則，不公開為例外的原則，明確界定政府信息公開的范圍。首先規(guī)定國(guó)家的政府信息應(yīng)該予以公開，然后再采取排除式的規(guī)定，將個(gè)政府信息公開中的個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)研究16 人隱私作為例外事項(xiàng)免予公開，切實(shí)保障公民的個(gè)人隱私保密權(quán)、知情權(quán)、利用權(quán)更正權(quán)以及救濟(jì)權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。

第三，針對(duì)我國(guó)隱私權(quán)方面的具體情況，可以借鑒美國(guó)的做法制定一部《隱私權(quán)保護(hù)法》，加強(qiáng)對(duì)隱私權(quán)的保護(hù)力度。目前侵犯公民個(gè)人隱私權(quán)但又因相關(guān)法律的保護(hù)不利而使個(gè)人合法權(quán)益受到侵害的糾紛日益增多。而我國(guó)目前關(guān)于隱私權(quán)保護(hù)的范圍卻不明確，相關(guān)法律、法規(guī)又零散而缺乏系統(tǒng)，因而需要制定專門的《隱私權(quán)保護(hù)法》，確立以不公開為原則，公開為例外的原則，對(duì)個(gè)人隱私信息的搜集、保管、處理、利用和公開以及隱私權(quán)的概念、特征、范圍、內(nèi)容、侵權(quán)構(gòu)成要件以及侵權(quán)責(zé)任等作出具體、詳細(xì)的規(guī)定。

需要指出的是，實(shí)踐中必須明確界定《政府信息公開法》的《隱私權(quán)保護(hù)法》的關(guān)系，使之相互銜接和配套，以構(gòu)筑我國(guó)政府信息公開與公民個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)的基本法律框架。

2、完善政府信息公開中個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)的行政程序

程序正義是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的前提。完備的政府信息公開程序無論對(duì)于保障公眾知情權(quán)還是隱私權(quán)都是必要的。筆者認(rèn)為，對(duì)于信息公開中的個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)，主要從以下兩個(gè)方面加強(qiáng)程序性規(guī)范:

(1)完善事前通知程序

所謂“事前”，指行政機(jī)關(guān)在公開信息前;而“通知”，指行政機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)利人所為的通知。因此“事前通知程序”即是指，行政機(jī)關(guān)在作出公開決定前，如果擬公開的政府信息涉及了個(gè)人隱私，行政機(jī)關(guān)傾向公開該信政府信息公開中的個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)研究17 息，行政機(jī)關(guān)依法通知權(quán)利人，使其知曉并提出意見所應(yīng)遵循的方式、步驟等。

事前通知程序是權(quán)利人提出異議，阻止政府機(jī)關(guān)公開與其權(quán)益有關(guān)信息關(guān)鍵制度，在保護(hù)公民隱私權(quán)的過程中扮演極其重要角色。若行政機(jī)關(guān)在公開涉及個(gè)人隱私的政府信息前未通知權(quán)利人，則權(quán)利人完全沒有表示異議的可能性，僅有事后救濟(jì)一途。但是，信息一旦公開，公民的隱私權(quán)即已受侵害，再多事后救濟(jì)方法與手段也無法回復(fù)至未公開的狀態(tài)。所以，事前通知程序的設(shè)計(jì)及運(yùn)作與個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)制度能否發(fā)揮實(shí)際效用息息相關(guān)。英美法系國(guó)家都比較重視行政程序中的通知程序，都將告知作為對(duì)法律程序的最低要求之一。

在我國(guó)，關(guān)于行政機(jī)關(guān)的事前告知制度，在很多法律、法規(guī)當(dāng)中都有所體現(xiàn)，同樣，在《條例》中也有相應(yīng)體現(xiàn)，但仍存在一些制度上的缺陷和漏洞。具體而言，《條例》的行政機(jī)關(guān)的事前告知制度應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面加以完善。

首先，《條例》中規(guī)定了事前通知書的要式文本內(nèi)容，但是僅包括決定公開的政府信息內(nèi)容和理由，而忽視了對(duì)權(quán)利人的權(quán)利救濟(jì)途徑的規(guī)定。因此，《條例》中應(yīng)當(dāng)在決定公開的政府信息內(nèi)容和理由之后加上關(guān)于救濟(jì)途徑以及預(yù)定公開日期的字樣，以使得該要式文本更為完善。

其次，《條例》中的事前告知制度很有局限性，它僅僅適用于因申請(qǐng)公開的情形，因?yàn)椤稐l例》的第23條是針對(duì)依申請(qǐng)公開的規(guī)定，而《條例》中規(guī)定的依職權(quán)公開的情形則沒有這樣的事前告知制度，僅僅在第14條中規(guī)定了經(jīng)權(quán)利人同意公開的，可以予以公開。在這種情況下，權(quán)利人同意應(yīng)當(dāng)是以行政機(jī)關(guān)的告知為前提的，所以可以推定為此條的規(guī)定中含有事前告知的內(nèi)容，但是后半段中“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開”中并沒有提到政府的事前告知的內(nèi)容。這就使得權(quán)利人無從知曉自己的權(quán)利即將受到侵害，從而使權(quán)利人的事前救濟(jì)成為不可能。因此，《條例》應(yīng)當(dāng)規(guī)定普遍適用于依職權(quán)和依申請(qǐng)情形下的事前告知制度，以有利于權(quán)利人的事前救濟(jì)和事后救濟(jì)。

(2)構(gòu)建個(gè)人隱私保護(hù)聽證制度

雖然涉及公民隱私的政府信息在公開前有征詢公民的意見，但隱私權(quán)人的意見能否對(duì)行政機(jī)關(guān)的最終決定產(chǎn)生實(shí)質(zhì)作用卻無法得到保證，對(duì)公共利益是否造成影響的最終決定權(quán)顯然是在行政機(jī)關(guān)的手里。所以我們應(yīng)該讓隱私權(quán)人能夠充分參與利益衡量過程，使最終的行政決定能最大限度地為權(quán)利人所接受。所以筆者認(rèn)為有必要在程序中構(gòu)建個(gè)人隱私聽證制度[23]。

聽證是行政法正當(dāng)程序原則的集中體現(xiàn)，主要表現(xiàn)為代表個(gè)人利益的隱私權(quán)人和代表公共利益的行政機(jī)關(guān)雙方之間進(jìn)行的信息溝通和交流。一方面，為其中的當(dāng)事人及利害關(guān)系人提供一個(gè)法定的陳述意見和申辯質(zhì)證的機(jī)會(huì)，既保證了其平等參與信息公開的程序權(quán)利，又保護(hù)了其實(shí)體權(quán)利，有效地減少了行政機(jī)關(guān)沒有充分收集意見，就輕率地作出信息公開決定，侵害公民合法權(quán)益的情形;另一方面，通過聽證程序聽取利害關(guān)系人的意見，便于行政機(jī)關(guān)正確認(rèn)定信息的性質(zhì)，為行政機(jī)關(guān)作出正確的信息公開決定提供了基礎(chǔ)。

所以，要使得隱私權(quán)人的異議意見能夠真正起到影響，涉及公共利益的隱私信息公開決定做出之前，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)組織聽證，使各方主體可以充分發(fā)表自己的觀點(diǎn)。但整個(gè)聽證程序不得涉及個(gè)人隱私的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，且個(gè)人隱私聽證會(huì)不應(yīng)該公開舉行，也不允許政府信息申請(qǐng)人參加，這是因?yàn)槿粼诼犠C過程中允許申請(qǐng)人和其他社會(huì)公眾的參與，則可能導(dǎo)致該信息在公開前就已經(jīng)被申請(qǐng)人和其他無關(guān)的社會(huì)公眾所知曉，給權(quán)利人造成無法彌補(bǔ)的損害，聽證制度也失去了它原有的意義。

3、構(gòu)建政府信息公開中個(gè)人隱私權(quán)的救濟(jì)制度

要從根本上完善政府信息公開的救濟(jì)制度，就必須從優(yōu)化立法內(nèi)容入手，使政府信息公開救濟(jì)的實(shí)體內(nèi)容明確化。要做到這一點(diǎn)，可以在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，以《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》為基礎(chǔ)，將《條例》中的政府信息公開救濟(jì)制度的有關(guān)規(guī)定采用司法解釋、實(shí)施細(xì)則等各種簡(jiǎn)易有效的形式在現(xiàn)行法律體制下單獨(dú)予以澄清，盡量從立法上消除籠統(tǒng)、抽象的規(guī)定，以增強(qiáng)法律規(guī)定的可操作性。鑒于政府信息公開爭(zhēng)議的特殊性，對(duì)政府信息公開中的隱私權(quán)的法律救濟(jì)制度的完善需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

(1)建立保密審查制度

為了避免上文闡述的行政復(fù)議、訴訟過程中出現(xiàn)泄漏當(dāng)事人個(gè)人隱私的情形，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在政府信息公開行政復(fù)議和行政訴訟中確立保密審查制度。保密審查制度也被稱為不公開審查，它是指在行政復(fù)議或者行政訴訟的過程中，由復(fù)議機(jī)關(guān)或者法官獨(dú)自判斷有爭(zhēng)議的案件，而不向當(dāng)事人公開文書的一種審議制度。該項(xiàng)制度不同于不公開審理制度，兩者的本質(zhì)區(qū)別是不公開的范圍，不公開審理的范圍是對(duì)外界公眾的不公開，但保密審查的范圍是對(duì)當(dāng)事人本身也不公開。而秘密審查則是對(duì)國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的更進(jìn)一步保護(hù)。因?yàn)槊孛軐彶橹贫瓤梢赃M(jìn)一步防止對(duì)方當(dāng)事人得知相關(guān)的個(gè)人隱私。在很多國(guó)家，這項(xiàng)制度都有所確立。如日本的《資訊公開法》中，為確認(rèn)所公開之資訊是否有抵觸不得公開之限制，就行政不服聲明事件采用不公開審查，又如美國(guó)的政府信息公開行政訴訟中，法官擁有權(quán)力決定被要求公開的政府信息不讓原告查閱而僅由法官審查。

《條例》作為國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，沒有也不可能對(duì)法院的審理方式做出特別規(guī)定，這就需要最高人民法院通過司法解釋的方式，明確規(guī)定涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的政府信息公開行政復(fù)議或行政訴訟，采取保密審查制度，保證如果審查的信息涉及個(gè)人隱私等合法權(quán)益，均應(yīng)使信息在公開之前不為申請(qǐng)人及其他無關(guān)的社會(huì)公眾所知悉。當(dāng)然，這一審理方式的引入將對(duì)我國(guó)法官的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德提出更高的要求。

(2)建立訴訟停止執(zhí)行原則

為了更好地在政府信息公開中保護(hù)公民隱私權(quán)，深入體現(xiàn)行政救濟(jì)的立法精神，在政府信息公開領(lǐng)域構(gòu)建暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)制度，已經(jīng)勢(shì)在必行。暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)制度是行政救濟(jì)程序中具有相對(duì)獨(dú)立性的制度，在保護(hù)行政相對(duì)人及第三人的合法權(quán)益方面有著特殊的貢獻(xiàn)：它使得有資格的主體有權(quán)及時(shí)申請(qǐng)司法保護(hù)，延緩行政行為效力的發(fā)生，至少在時(shí)間上阻止執(zhí)政府信息公開中的個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)研究21 行的進(jìn)行，將行政行為所確定的權(quán)利義務(wù)狀態(tài)暫時(shí)“凍結(jié)”，以防止無法補(bǔ)救的損失。正是由于暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)制度所具有的這一特性，決定了其在政府信息公開領(lǐng)域不可比擬的重要性。

這種制度主要有三種模式：

(1)停止執(zhí)行，即只要權(quán)利人在政府信息公開決定所附生效時(shí)間內(nèi)提起救濟(jì)，該決定就被停止執(zhí)行。加拿大采取的就是這種模式。

(2)不停止執(zhí)行原則的例外，即一般情形下不停止執(zhí)行，在符合法定情形下可以停止執(zhí)行，實(shí)踐中是否符合法定情況需要有關(guān)機(jī)關(guān)的審查。日本即采取這種模式。

(3)預(yù)先禁止公開令，在美國(guó)，第三人向法院提起反公開訴訟后，可以請(qǐng)求法院在判決前發(fā)布預(yù)先禁止信息公開的命令，同時(shí)可以請(qǐng)求確認(rèn)判決，請(qǐng)求法院確認(rèn)行政機(jī)關(guān)掌握的某一文件具有不能公開的地位。

在暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度的三種模式中，不停止執(zhí)行的例外和預(yù)先禁止公開令需要權(quán)利人的申請(qǐng)和有關(guān)機(jī)關(guān)的審查才能實(shí)施，而有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行審查時(shí)需要通過自由裁量進(jìn)行大量繁瑣而復(fù)雜的法律解釋工作，不得不面臨諸多障礙，而停止執(zhí)行最為直接和簡(jiǎn)便。筆者認(rèn)為，既然權(quán)利人申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起反公開訴訟，就是希望阻止涉及其合法權(quán)益的信息公開，鑒于信息“一旦公開即難以回復(fù)”的特性，采用停止執(zhí)行的原則最能體現(xiàn)對(duì)權(quán)利人的傾斜保護(hù)，最有利于保障公民隱私權(quán)，也最為簡(jiǎn)潔和實(shí)用。我國(guó)在政府信息公開制度中，可以特別規(guī)定隱私權(quán)利人申請(qǐng)行政復(fù)議或提起在行政訴訟即暫停公開的原則，以便更及時(shí)、有效地保護(hù)公民的合法權(quán)益。

綜上所訴，關(guān)于隱私權(quán)信息公開中如何保護(hù)的問題，其實(shí)，政府信息公開中的個(gè)人隱私權(quán)并不是一個(gè)條文、一項(xiàng)規(guī)定所能保障的，它需要一整套的制度支持，正如上文中所提到的，它需要實(shí)體立法層面的、行政程序上的以及權(quán)利救濟(jì)上的合理規(guī)范。如果能夠?qū)⑦@些內(nèi)容很好地結(jié)合起來，就能對(duì)政府信息公開中的個(gè)人隱私權(quán)有所裨益。

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