《海上船舶污染事故調(diào)查處理規(guī)定》出臺的背景

1、防治船舶污染，保護(hù)海洋環(huán)境保護(hù)的需要

我國作為航運(yùn)大國，沿海船舶運(yùn)輸頻繁，油類及其它污染危害性貨物海上運(yùn)輸量巨大，船舶航行與作業(yè)過程中污染事故時(shí)有發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1970-2009年全球共發(fā)生700噸以上的油輪溢油事故458起。我國沿海在1976-2010年間，共發(fā)生大小船舶溢油事故3115起，平均每4天發(fā)生一起;1973-2010年共發(fā)生50噸以上的重大溢油事故82起。除油類污染事故外，其它船舶載運(yùn)的污染危害貨物泄漏入海也會對海洋環(huán)境造成嚴(yán)重危害，直接影響到人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定。發(fā)生的船舶污染事故必須及時(shí)地調(diào)查處理，查明原因、判明責(zé)任，維護(hù)受損害方的權(quán)益。

2、貫徹實(shí)施上位法的必要舉措

1999年修訂的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《海環(huán)法》)為建立健全我國船舶污染事故調(diào)查處理制度奠定了法律基礎(chǔ)。2009年頒布的《中華人民共和國防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)進(jìn)一步明確了船舶污染事故調(diào)查處理的相關(guān)要求。但是，《海環(huán)法》、《條例》僅就船舶污染事故調(diào)查處理作出了一些原則性的規(guī)定，因此，通過制定部門規(guī)章，對《海環(huán)法》、《條例》的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，增加實(shí)施的操作性十分必要。

《海上船舶污染事故調(diào)查處理規(guī)定》出臺的必要性

出臺《海上船舶污染事故調(diào)查處理規(guī)定》，是履行相關(guān)國際公約的必要措施。

我國是《聯(lián)合國海洋法公約》、《1969年國際干預(yù)公海油污事故公約》和《經(jīng)1978年議定書修訂的1973年防止船舶造成污染公約》的締約國，這些國際公約賦予了船旗國對懸掛其國旗的船舶發(fā)生的船舶污染事故的調(diào)查處理權(quán)，并賦予沿海國對在其管轄水域內(nèi)發(fā)生的船舶污染事故以及可能影響沿海國管轄水域環(huán)境的船舶污染事故的調(diào)查處理權(quán)，同時(shí)要求締約國制定相應(yīng)的法律對違法排污的船舶給予相應(yīng)的處罰。作為這些公約的締約國，我國必須全面履約，制定相應(yīng)的國內(nèi)法規(guī)。因此，制定專門的行政管理規(guī)章，使現(xiàn)行規(guī)定與公約最新要求相一致，做好與這些國際公約全面接軌，對提高我國的履約水平具有十分重要的意義。

綜上，《規(guī)定》的出臺將為有效地貫徹落實(shí)《海環(huán)法》和《條例》的相關(guān)規(guī)定，履行我國加入的國際公約，完善和規(guī)范海上船舶污染事故調(diào)查處理程序，打擊船舶違法排污行為，減少事故的發(fā)生保護(hù)海洋環(huán)境有著積極的意義。

《海上船舶污染事故調(diào)查處理規(guī)定》的適用范圍和框架

本規(guī)定適用于造成中華人民共和國管轄海域污染的船舶污染事故的調(diào)查處理?！兑?guī)定》共分七章四十二條。第一章“總則”是關(guān)于立法目的和依據(jù)、適用范圍、主管機(jī)關(guān)職責(zé)及調(diào)查的基本原則等方面的規(guī)定;第二章“事故報(bào)告”是關(guān)于船舶污染事故發(fā)生后相對人的報(bào)告義務(wù)、報(bào)告內(nèi)容及時(shí)間要求等方面的規(guī)定;第三章“事故調(diào)查”是關(guān)于調(diào)查處理權(quán)限劃分、調(diào)查方式方法、相對人接受調(diào)查的義務(wù)等方面的規(guī)定;第四章“鑒定機(jī)構(gòu)的認(rèn)定”是關(guān)于申請認(rèn)定的鑒定機(jī)構(gòu)能力要求、認(rèn)定程序、撤銷認(rèn)定的情形等方面的規(guī)定;第五章“事故處理”是關(guān)于船舶污染事故調(diào)查結(jié)論出具、相對人救濟(jì)權(quán)的保護(hù)、事故調(diào)查處理信息的發(fā)布、船舶污染事故引起的污染損害賠償糾紛的調(diào)解等方面的規(guī)定;第六章“法律責(zé)任”是關(guān)于船舶污染事故調(diào)查處理相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定;第七章“附則”是關(guān)于《規(guī)定》的定義、實(shí)施日期等方面的規(guī)定。

《海上船舶污染事故調(diào)查處理規(guī)定》的主要規(guī)定要求

(一)明確了相對人的具體義務(wù)

一是明確了相對人的報(bào)告義務(wù)?！兑?guī)定》第五條明確了發(fā)現(xiàn)船舶及其有關(guān)作業(yè)活動造成或者可能造成海洋環(huán)境污染的單位和個(gè)人的報(bào)告義務(wù)。第六條明確了發(fā)生污染事故的船舶及有關(guān)單位的初始報(bào)告義務(wù)并分項(xiàng)詳述了應(yīng)報(bào)告的具體內(nèi)容及時(shí)限要求。第七條規(guī)定了發(fā)生污染事故的船舶和有關(guān)作業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)在事故發(fā)生后在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)按照規(guī)定的要求提交《船舶污染事故報(bào)告書》。第九條更進(jìn)一步規(guī)定了船舶在報(bào)告事故后出現(xiàn)了新情況以及污染事故的處置進(jìn)展情況應(yīng)當(dāng)及時(shí)補(bǔ)充報(bào)告的義務(wù)。在規(guī)定事故方報(bào)告義務(wù)的同時(shí)，本著高效、便民的原則，《規(guī)定》明確了接受報(bào)告的主管機(jī)關(guān)為就近的海事管理機(jī)構(gòu)。

二是明確了相對人接受調(diào)查的義務(wù)。根據(jù)《條例》中關(guān)于相對人接受調(diào)查處理的義務(wù)的相關(guān)規(guī)定，《規(guī)定》第十七條規(guī)定了船舶污染事故的當(dāng)事人和其它有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)配合調(diào)查，如實(shí)反映情況和提供資料，不得偽造、隱匿、毀滅證據(jù)或者以其它方式妨礙調(diào)查取證，該條進(jìn)一步對證據(jù)的提供和確定作出了明確要求。

三是明確了相對人繳納相關(guān)費(fèi)用的義務(wù)?！兑?guī)定》第二十八條規(guī)定造成海洋環(huán)境污染的船舶應(yīng)當(dāng)在開航前繳清海事管理機(jī)構(gòu)為減輕污染損害而采取的清除、打撈、拖航、引航過駁等應(yīng)急處置措施的相關(guān)費(fèi)用或者提供相應(yīng)的財(cái)務(wù)擔(dān)保。

(二)明確了船舶污染事故調(diào)查處理的管轄權(quán)

一是，確定了分級管轄的原則，按照事故等級的不同，明確了不同的事故調(diào)查機(jī)構(gòu)。

二是，確定了解決管轄權(quán)爭議的原則：事故發(fā)生地不明的，由事故發(fā)現(xiàn)地調(diào)查處理;涉及跨區(qū)域的，由共同上級指定管轄。

三是，確定了域外污染中國管轄海域的調(diào)查處理權(quán)，由部海事局指定管轄。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》、《1969年國際干預(yù)公海油污事故公約》及其議定書等相關(guān)國際公約，公海發(fā)生的它國船舶污染事故，造成或可能造成我國管轄海域污染的，我國有權(quán)對相關(guān)船舶開展調(diào)查和處理等措施?！兑?guī)定》第十條規(guī)定了在我國管轄海域外發(fā)生的船舶污染事故，造成中華人民共和國管轄海域污染的，由國家海事管理機(jī)構(gòu)指定調(diào)查處理機(jī)構(gòu)開展調(diào)查處理。通過該規(guī)定，進(jìn)一步明確了我國在公海對它國船舶開展調(diào)查的權(quán)力，免受來自公海船舶污染的影響，維護(hù)了我國在公海的權(quán)益。

四是，確定了中國籍船舶在國外發(fā)生污染事故的調(diào)查處理權(quán)，可由部海事局派員調(diào)查。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，無論船舶污染事故發(fā)生在何處，船旗國均有權(quán)開展調(diào)查處理。為此，《規(guī)定》第八條規(guī)定了在我國管轄海域外發(fā)生船舶污染事故的中國籍船舶的報(bào)告義務(wù);第十條進(jìn)一步明確中國籍船舶在域外發(fā)生重大及以上船舶污染事故造成或者可能造成嚴(yán)重影響的，國家海事管理機(jī)構(gòu)可派員開展事故調(diào)查，以促使事故調(diào)查結(jié)果的客觀公正，并有效維護(hù)我國船舶和船員的合法權(quán)益。

五是，確定了聯(lián)合調(diào)查處理的原則：給漁業(yè)造成損害的，吸收漁業(yè)主管部門參與調(diào)查;給軍事港口水域造成損害的，吸收軍隊(duì)有關(guān)主管部門參與調(diào)查處理。

(三)建立了保護(hù)相對人權(quán)益的有效救濟(jì)途徑

為了保護(hù)相對人的合法權(quán)益，當(dāng)事人對船舶污染事故認(rèn)定不服的，需要為其提供適當(dāng)?shù)木葷?jì)途徑，鑒于船舶污染事故認(rèn)定書的不可訴性，《規(guī)定》第二十七條規(guī)定了船舶污染事故當(dāng)事人時(shí)事故認(rèn)定不服的，可以在收到《船舶污染事故認(rèn)定書》之日起15日內(nèi)，向船舶污染事故調(diào)查處理機(jī)構(gòu)或者其上級機(jī)構(gòu)申請一次重新認(rèn)定。

(四)建立了鑒定機(jī)構(gòu)的認(rèn)定制度

在現(xiàn)有的案例中，經(jīng)常出現(xiàn)海事管理機(jī)構(gòu)在事故調(diào)查時(shí)認(rèn)定的鑒定結(jié)果不被法院采納，原因是多方面的，但是，缺乏法律的支持是一個(gè)重要的原因。農(nóng)業(yè)部等主管部門采取部令的形式來增強(qiáng)其鑒定的權(quán)威性。作為行業(yè)管理和行政管理的職能部門，交通運(yùn)輸部理應(yīng)在船舶污染事故鑒定方面具有權(quán)威性，為此國務(wù)院在條例修訂時(shí)，明確了鑒定機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門認(rèn)定?！兑?guī)定》對此作了相應(yīng)的細(xì)化，考慮到船舶污染事故發(fā)生的原因較為復(fù)雜，涉及到人的操作行為、設(shè)備和設(shè)施狀況、海況、氣象狀況等多種多樣的因素，并且船舶污染事故造成的污染損害可能涉及社會多個(gè)專業(yè)和領(lǐng)域，情況復(fù)雜且專業(yè)性強(qiáng)，《規(guī)定》第四章從申請認(rèn)定的鑒定機(jī)構(gòu)能力要求、認(rèn)定程序、年度審查和撤銷認(rèn)定等方面作了明確規(guī)定，以更好確定事故原因，做好事故的調(diào)查處理工作。

(五)建立了污染損害賠償糾紛行政調(diào)解制度

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》(國發(fā)[2010]33號)要求，各級行政機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮其在化解行政爭議和民事糾紛中的作用。船舶污染事故的發(fā)生幾乎必然導(dǎo)致污染損害賠償糾紛的出現(xiàn)，建立完善的污染損害賠償糾紛行政調(diào)解制度在解決民事糾紛、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定方面顯得尤為重要。根據(jù)《條例》第五十七條的規(guī)定，《規(guī)定》第五章對污染損害賠償糾紛行政調(diào)解程序做了較為詳細(xì)的規(guī)定：

一是明確引入了行政機(jī)關(guān)主動調(diào)解機(jī)制。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》要求，《規(guī)定》第三十一條規(guī)定了船舶污染事故引起的污染損害賠償爭議，當(dāng)事人可以向海事管理機(jī)構(gòu)申請調(diào)解，海事管理機(jī)構(gòu)也可以主動調(diào)解。當(dāng)事人一方拒絕調(diào)解的，海事管轄機(jī)構(gòu)不得調(diào)解。這樣在充分遵循當(dāng)事人自愿原則的基礎(chǔ)上，引入了行政機(jī)關(guān)的主動調(diào)解，以發(fā)揮海事管理機(jī)構(gòu)在化解船舶污染事故損害賠償糾紛中的作用。

二是擴(kuò)大了調(diào)解人員構(gòu)成范圍。參照《人民調(diào)解法》的相關(guān)規(guī)定，《規(guī)定》第三十一條第三款規(guī)定了征得所有當(dāng)事人同意后，調(diào)解可以邀請其他利害關(guān)系人參加。調(diào)解人員的構(gòu)成不再僅限于海事管理機(jī)構(gòu)工作人員，使調(diào)解人員在最初構(gòu)成上更具有科學(xué)性和可選擇性，以保證調(diào)解結(jié)果的公平公正。

三是進(jìn)一步明確了調(diào)解成功和調(diào)解終止的相關(guān)程序要求。