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隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展，同一個地球，同一片藍天，人們在保護自然、人文、消費環(huán)境，保護資源公共利益，保護公共財產(chǎn)等社會公共權(quán)益的意識也越來越強烈。那么當這些社會公共利益受到損害時，你應(yīng)該怎樣去維護自己和公眾的利益呢?行政公益訴訟就應(yīng)運而生了，那么行政公益訴訟規(guī)定的受案范圍和程序構(gòu)建又是怎樣的呢?請跟小編來看一下。

一、行政公益訴訟規(guī)定的受案范圍

(一)損害公共利益的行政作為行為

行政作為行為侵犯了公共利益，但是行政相對人卻從中獲益。從目前的社會發(fā)展來看，這種行為主要有三種情況：第一，損害環(huán)境的行政作為行為。行政主體為了追求短期的經(jīng)濟效益或者所謂的政績，在批準建設(shè)用地、開發(fā)利用有限的土地資源時，違法出讓土地的使用權(quán)，對一些重度污染但是可以帶來稅收等經(jīng)濟利益的企業(yè)，違反相關(guān)法律，頒發(fā)生產(chǎn)經(jīng)營的許可證，過度發(fā)放砍伐林木的許可證以及開采礦產(chǎn)資源的許可證，進行城市規(guī)劃時，沒有經(jīng)過合理地論證，破壞了自然環(huán)境以及文化古跡;第二，違法減免稅的行為。稅收是國家財政收入的主要組成部分，是公共財政支出的來源。行政主體的違法行為，導(dǎo)致稅收收入的減少，不利于國家公共項目的建設(shè)支出，損害了公眾的利益，理應(yīng)被納入行政公益訴訟的范圍;第三，行政主體濫用自身職權(quán)，將國有資產(chǎn)以不合理的低價進行轉(zhuǎn)讓甚至無償轉(zhuǎn)讓。

(二)損害公共利益的行政不作為

對于行政主體損害公共利益的行政不作為行為。這種情況通常是指行政主體依職權(quán)應(yīng)該做出相應(yīng)的行為，而行政主體怠于行使以致使公共利益遭受損害。通過行政公益訴訟，將此納入法院的審查范圍，客觀上可以督促行政主體依法行政，認真履行自己的職責(zé)，從而更好的實現(xiàn)依法行政，保護公共利益。因而，應(yīng)該將造成公共利益損害的行政主體的不作為，納入行政公益訴訟的受案范圍之內(nèi)。

(三)行政主體損害公共利益的抽象行政行為

目前，我國行政訴訟法并未將抽象行政行為納入受案范圍。抽象行政行為行政機關(guān)一般具有不特定對象性，因而影響更加廣泛，而其反復(fù)適用性，則可能導(dǎo)致?lián)p害更為嚴重。若對抽象行政行為提起行政公益訴訟，可以在公共利益的損害造成之前，使其能夠得到事前的救濟。筆者認為對于即將建構(gòu)的行政公益訴訟，可以對規(guī)章以下的抽象行政行為進行司法審查，這樣才能更好地對行政行為進行監(jiān)督。規(guī)章以上的抽象行政行為是行政立法行為，應(yīng)當由立法機關(guān)來進行監(jiān)督，以避免權(quán)力的沖突和法律資源的浪費。

二、行政公益訴訟的程序構(gòu)建

(一)案件受理程序

人民檢察院提起行政公益訴訟的案件來源主要有三種形式:一是公民、法人和其他社會組織控告檢舉。公民、法人和其他社會組織發(fā)現(xiàn)負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,造成國家和社會公共利益受到侵害,要求人民檢察院維護國家利益和社會公共利益的,人民檢察院應(yīng)在一定期限(如60日)予以審查并予以答復(fù);二是國家權(quán)力機關(guān)、上級人民檢察院交辦或者其他組織轉(zhuǎn)辦。對于此類線索需要回復(fù)結(jié)果的,在查明情況作出決定后予以書面回復(fù);三是本級人民檢察院依職權(quán)發(fā)現(xiàn)。人民檢察院各職能部門在履行職責(zé)過程中,發(fā)現(xiàn)負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,造成國家利益和社會公共利益受到侵害的線索,因公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關(guān)系,沒有也無法提起訴訟的,應(yīng)移送民事行政檢察部門審查,提出是否對行政機關(guān)違法行為和不作為進行監(jiān)督的意見,并在履行非訴監(jiān)督程序后,作出是否將提起行政公益訴訟作為必要救濟途徑的決定。

(二)立案審查程序

人民檢察院對控告檢舉、轉(zhuǎn)辦等材料進行審查,認為可能有損害國家和社會公益的違法行政行為存在,就應(yīng)該立案調(diào)查。但由于行政公益訴訟涉及公共利益,無論案件勝敗與否,都會給被訴行政機關(guān)產(chǎn)生或多或少的負面影響。因此,為了維護穩(wěn)定的訴訟秩序,應(yīng)把好提起行政公益訴訟的立案關(guān)口,將受案范圍限定在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。嚴格此類案件的立案審查標準,只有行政違法行為對國家和社會利益造成侵害,公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關(guān)系,沒有也無法提起訴訟的,才予以啟動提起行政公益訴訟的相關(guān)程序。

(三)調(diào)查取證程序

根據(jù)《方案》,人民檢察院向人民法院提起行政公益訴訟,應(yīng)當有國家和社會公共利益受到侵害的初步證據(jù)。這一規(guī)定,雖然是明確提起行政公益訴訟應(yīng)具有的證據(jù)條件,同時也賦予了人民檢察院提起公益訴訟過程中的調(diào)查取證權(quán)。因此,人民檢察院有權(quán)在法律允許的范圍內(nèi)向有關(guān)單位和個人調(diào)查、收集證據(jù),包括詢問作為被告的行政機關(guān)與證人;向有關(guān)的單位與個人收集書證、物證、視聽資料;對現(xiàn)場進行勘驗等。應(yīng)當指出的是,人民檢察院在調(diào)查取證過程中,往往要進行專門的檢測和鑒定,如污染環(huán)境損害后果的檢測,需要專門的機構(gòu)檢測,并支付相應(yīng)的費用,在實務(wù)中應(yīng)由誰委托,費用由誰承擔等,還需要建立專門的機制。

需要說明的是,檢察院享有調(diào)查、取證權(quán)并不意味著人民檢察院同時負有舉證的責(zé)任,訴訟中的舉證責(zé)任仍應(yīng)由作為被告的行政機關(guān)承擔。行政訴訟法將舉證的責(zé)任歸于作為被告的行政機關(guān),主要基于兩個原因:一是作為原告的行政相對人在證據(jù)的保存與收集方面的能力遠弱于作為被告的行政機關(guān),將舉證責(zé)任歸之被告較為公平;二是作為被告的行政機關(guān)在作出該行政行為時,必須持有充分的事實依據(jù)以及證明該事實的證據(jù),如果該行政機關(guān)在訴訟中不能舉出上述事實及證據(jù),說明它所作的該行政行為為非法。在行政公益訴訟案件中,雖然第一項原因已不存在,但第二項原因依然存在,因而仍應(yīng)由被告負擔舉證責(zé)任。

(四)訴前建議程序

訴前建議程序一是能夠防止濫訴、節(jié)約司法資源,二是能夠采取非訴形式解決社會矛盾,有利于社會和諧。人民檢察院通過調(diào)查,發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,造成國家和社會公共利益受到侵害,應(yīng)當先行向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議,督促其糾正違法行政行為或者履行職責(zé)。根據(jù)《方案》,行政機關(guān)應(yīng)當在收到檢察建議書一個月內(nèi)依法辦理,并將辦理情況及時書面回復(fù)人民檢察院。如果有關(guān)行政機關(guān)對人民檢察院糾正違法行為和履行職責(zé)建議置若罔聞不予答復(fù),或者答復(fù)超過法定期限,以及有充分證據(jù)證明行政機關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé),國家和社會利益仍處于受侵害狀態(tài)的,人民檢察院才可以提起行政公益訴訟。如果行政機關(guān)根據(jù)檢察建議糾正了其行政違法行為、履行了行政職責(zé),那么人民檢察院即可終結(jié)訴訟程序,無須再啟動司法救濟程序。

(五)提起訴訟程序

人民檢察院經(jīng)過訴前建議程序,認為案件符合起訴條件,需要起訴的,應(yīng)制作行政公益訴訟起訴書,提起行政公益訴訟。行政公益訴訟起訴書應(yīng)包括:(1)公益訴訟人名稱;(2)訴訟請求;(3)損害事實和起訴理由;(4)證據(jù)證明情況。此外,還應(yīng)向受訴法院提交,一是檢察建議及證明材料,二是行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不履行法定職責(zé),造成國家利益、社會公共利益受到侵害的初步證據(jù),三是依法需要提交的其他材料。

應(yīng)當注意的是,并不是所有人民檢察院提起行政公益訴訟的案件都必然引起人民法院作出支持訴求的判決,實踐中,存在人民檢察院可能撤回起訴和上訴的情形:一是人民法院審理后認為,行政公益訴訟不符合起訴條件或者行政公益訴訟請求依法不能成立,建議人民檢察院撤回的:二是負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)在行政公益訴訟期間自行糾正違法行為或者依法履行法定職責(zé),是受損害的國家利益、社會公共利益得以修復(fù)或者風(fēng)險得以消除的。那么人民檢察院撤回起訴后是否認為訴訟程序已經(jīng)終結(jié)?筆者認為,提起行政公益訴訟是人民檢察院以公益訴訟人的身份啟動的司法救濟程序,撤回起訴只表明人民檢察院暫時放棄向人民法院起訴,而依據(jù)新的證據(jù)材料,人民檢察院可以就同一事實再次重新起訴。所以,撤回起訴不是實質(zhì)性的訴訟終結(jié)的決定。因此,人民檢察院對于行政機關(guān)在行政公益訴訟期間自行糾正違法行為或者依法履行法定職責(zé)而撤回起訴的案件,應(yīng)參照刑事訴訟中的不起訴規(guī)定,作出不起訴的決定;對于提起公益訴訟后,發(fā)現(xiàn)起訴條件尚不成熟或證據(jù)尚不充分撤回起訴的案件,應(yīng)保留重新起訴的權(quán)利,以切實保護被侵害的國家和社會公共利益。在提起訴訟后判決以前,人民檢察院認為需要變更訴求的,可以建議合議庭延期審理并及時補充或修正,不必撤回起訴。

(六)出庭支持起訴程序

人民檢察院以公益訴訟人的身份提起行政公益訴訟,基于程序公正的原則,公益訴訟人作為控訴方與被訴方處于平等的訴訟地位。人民檢察院享有類似原告的訴訟權(quán)利,承擔原告的訴訟義務(wù)。人民檢察院提起的行政公益訴訟案件,同其他行政訴訟案件一樣,在訴訟中應(yīng)適用舉證責(zé)任倒置的舉證責(zé)任原則,當然這種責(zé)任倒置的舉證責(zé)任分配原則并不能排除人民檢察院在訴訟中應(yīng)就其事實主張?zhí)峁┫鄳?yīng)的證據(jù)支持。因此,檢察人員在出庭支持起訴過程中應(yīng)闡明提起行政公益訴訟的事實和理由,就國家利益和社會利益受到侵害的事實提出證據(jù),請求人民法院撤銷或部分撤銷違法行政行為,在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)、確認行政行為違法或者無效等。檢察人員出庭活動的主要任務(wù)有:(1)宣讀行政公益訴訟法律文書;(2)對人民檢察院調(diào)查核實的證據(jù)予以出示和說明,對行政機關(guān)出示的證據(jù)進行質(zhì)證;(3)參加法庭調(diào)查;(4) 發(fā)表出庭意見并進行辯論;(5)對庭審活動的違法行為予以監(jiān)督。

(七)上訴程序

人民檢察院基于維護國家和社會公共利益的需要,作為公益訴訟人提起行政公益訴訟,當然有權(quán)對人民法院作出的行政公益訴訟判決、裁定進行審查。人民檢察院認為人民法院的行政公益訴訟判決、裁定確有錯誤的,應(yīng)當通過作出判決、裁定的上級人民法院予以糾正。根據(jù)《方案》,人民法院審理人民檢察院提起的行政公益訴訟案件作出未發(fā)生法律效力的判決、裁定,人民檢察院認為確有錯誤的,提起行政公益訴訟的人民檢察院應(yīng)當提請上級人民檢察院向同級人民法院提起上訴。為此,提起行政公益訴訟的人民檢察院擬提請上級人民檢察院提起上訴的行政公益訴訟案件,應(yīng)由辦案人員制作提起上訴建議書,并經(jīng)集體討論,部門負責(zé)人審核,檢察長或分管檢察長批準,對重大疑難案件還應(yīng)通過檢察委員會討論決定后,報上級人民檢察院審查決定。

(八)審判監(jiān)督程序

人民檢察院雖然以公益訴訟人的身份提起行政公益訴訟,但并不排斥人民檢察院法律監(jiān)督者的屬性。因此,人民檢察院對于二審之后的判決或者裁定,仍然認為有錯誤存在的,可以在判決或者裁定生效后按照審判監(jiān)督程序進行抗訴,要求法院再審,而不必以當事人身份申請法院再審。當然,抗訴引起再審的次數(shù)應(yīng)當有所限制,這樣既可以保持人民法院裁判的權(quán)威性,也不至于造成人民檢察院濫用抗訴權(quán)的可能。

(九)訴訟后果承擔問題

除上述程序設(shè)計外,在實踐中還有關(guān)于訴訟后果承擔的問題。由于人民檢察院代表公益提起行政公益訴訟,并不享有實體上的權(quán)利與義務(wù)。因此,人民法院經(jīng)過審理,認為人民檢察院的起訴有事實和法律根據(jù)的,應(yīng)當依法判決被告承擔法律責(zé)任;如果人民法院認為人民檢察院的起訴不能成立,可駁回訴訟請求,但不能判決人民檢察院承擔實體上的法律責(zé)任。

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