本罪的行為人是明知自己占用的是耕地，而且改作他用的行為違反土地管理法規(guī)，對(duì)于占用耕地改作他用會(huì)造成大量耕地被毀壞的結(jié)果也是明知的。明知自己的行為會(huì)發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果，仍然希望或者放任結(jié)果的發(fā)生。

一、關(guān)于農(nóng)用地及農(nóng)用地類別

所謂農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、園地、林地牧草地及其他農(nóng)用地。耕地是指種植農(nóng)作物的土地，包括熟地、新開發(fā)復(fù)墾整理地、休閑地、輪歇地、草田輪作地;以種植農(nóng)作物為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地;平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂，耕地中還包括南方寬小于1米，北方寬小于2米的溝、渠、路和田埂。園地是指種植以采集果、葉、根莖等為主的集約經(jīng)營的多年生木本和草本作物(含其苗圃)，覆蓋度大于50%或每畝有收益的株數(shù)達(dá)到合理株數(shù)70%的土地。包括果園、桑園、茶園、橡膠園和其他園地。林地是指生長喬木、竹類、灌木、沿海紅樹林的土地。包括有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、跡地、苗圃，但不包括居民點(diǎn)綠地，以及鐵路、公路、河流、溝渠的護(hù)路、護(hù)岸林。牧草地指生長草本植物為主，用于畜牧業(yè)的土地。包括天然草地、改良草地、人工草地。其他農(nóng)用地指上述耕地、園地、林地、牧草地以外的農(nóng)用地，包括畜禽飼養(yǎng)地、設(shè)施農(nóng)牧業(yè)用地、農(nóng)村道路、坑塘水面、養(yǎng)殖水面、農(nóng)田水利用地、田坎、曬谷場(chǎng)等用地。

農(nóng)用地的確定和類別劃分是根據(jù)土地的土質(zhì)狀況，氣候、灌溉條件及農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)適應(yīng)性，兼顧農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的效益狀況而形成的相對(duì)合理的土地利用分類。其分類的主要依據(jù)是土地的自然屬性，同時(shí)國家在實(shí)現(xiàn)在管理職能時(shí)，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要適當(dāng)調(diào)整或規(guī)劃部分土地為非農(nóng)用地，是依法改變土地用途的行為。

二、何為非法占用農(nóng)用地

從人類歷史的發(fā)展過程看，最初人們總是選擇自然條件相對(duì)較好的地域作為方便汲取生存資源的福地，而自然條件越好的地方，生產(chǎn)活動(dòng)越是容易且活躍，最終因經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)最后形成小集市——現(xiàn)代城市的雛形。這些自然條件好的地方也是最適合農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的，這就形成了城市發(fā)展和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的沖突，這就需要政府的管理和規(guī)劃以及經(jīng)過法定程序?qū)徟卣加棉r(nóng)用地。因此，我們認(rèn)為，凡未經(jīng)政府主管部門審批，或雖經(jīng)審批但批此地用彼地，批少用多，批此類非農(nóng)牧業(yè)用途而實(shí)用于彼類非農(nóng)牧業(yè)建設(shè)用途，或批為臨時(shí)用地而長期占用的均是非法占用農(nóng)用地的行為。同時(shí)還應(yīng)包括未經(jīng)批準(zhǔn)的租賃土地或以土地投資入股、合作經(jīng)營及用土地作抵押借貸資金進(jìn)行其他經(jīng)營活動(dòng)等方式的占地行為。

三、如何理解“改變被占有土地用途，造成農(nóng)用地毀壞的”

所謂改變土地用途是指本為農(nóng)用地，行為人在占用后作為非農(nóng)牧業(yè)用途使用，如2000年6月16日最高人民法院通過的《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》中所規(guī)定非法占用耕地(后修改為農(nóng)用地)建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他非農(nóng)牧業(yè)建設(shè)。由此我們理解改變土地用途，仍用于農(nóng)牧業(yè)用途，則不屬刑法意義上的改變土地用途，如把種植糧食作物的土地改作種植疏菜或果樹，是屬于土地經(jīng)營者自主經(jīng)營范圍內(nèi)的事。又如把一般耕地改作種植牧草，用于畜牧、畜禽養(yǎng)殖，仍是屬于用于農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)。再如，占用農(nóng)用地建設(shè)灌溉用的水利設(shè)施，其中不免有建房，圈地情形，卻不屬于本條罪所規(guī)定的占用農(nóng)用地情形。但是如把種植糧食作物或其他經(jīng)濟(jì)作物的土地改作種植草坪或園林，用于體育設(shè)施或其他休閑娛樂目的甚或以營利為目的，經(jīng)營非農(nóng)牧業(yè)項(xiàng)目，就屬于將土地改作他用。這在表現(xiàn)上看似仍種植的是草或樹，但使用土地的目的是非農(nóng)牧業(yè)的，即是將農(nóng)牧業(yè)用地改作他用了。比如有的地方把農(nóng)用地改作高爾夫球場(chǎng)，又有一些地方為了所謂政績，建設(shè)一些形象工程或人造景觀，就屬于這種情況。又如非法占用林地用于建設(shè)避暑山莊。

農(nóng)用地的毀壞，我們認(rèn)為，農(nóng)用地的基本用途是用來種植或養(yǎng)殖，一旦這種種植或養(yǎng)殖的功能喪失或土地的種植或養(yǎng)殖能力明顯下降，就是對(duì)于農(nóng)用地的毀壞，至于是永久性毀壞或是或可恢復(fù)地毀壞，不影響毀壞農(nóng)用地結(jié)果的這一成立。如有的企業(yè)隨意占用農(nóng)用地(包括土地、坑塘水面、養(yǎng)殖水面、農(nóng)田水利設(shè)施)用于排泄、傾倒工業(yè)廢棄物，這就可能使被占用農(nóng)用地污染，喪失種植或養(yǎng)殖能力，造成土地的永久性毀壞。又如最高人民法院《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》中所規(guī)定非法占用耕地(后修改為農(nóng)用地)建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土的也是造成被占用農(nóng)用地毀壞恢復(fù)難度較大或恢復(fù)成本較高。

有的人認(rèn)為，被占用農(nóng)用地是否被毀壞，看能否恢復(fù)，如能夠恢復(fù)，則不認(rèn)為是被毀壞。筆者不同意這一觀點(diǎn)，首先，非法占用農(nóng)用地罪，是屬于結(jié)果加重犯，一旦未經(jīng)審批占用農(nóng)用地的行為一經(jīng)發(fā)生，非法占用農(nóng)用地的性質(zhì)即已確定，如數(shù)量較大，且造成被占用農(nóng)用地嚴(yán)重毀壞，就成立本罪。比中有人非占用農(nóng)用用于開辦駕駛員訓(xùn)練學(xué)校，雖未污染土地，但因車輛的長期反復(fù)軋壓，已使土壤嚴(yán)重板結(jié)，喪失耕種條件，雖恢復(fù)需花費(fèi)一定代價(jià)，但農(nóng)用地的毀壞結(jié)果已經(jīng)發(fā)生，非法占用農(nóng)用犯罪即成立。就如同故意傷害罪，傷害行為一經(jīng)實(shí)施完畢，且造成被害人輕傷以上的，無論被害人的傷是治愈還是因不治而死亡的，均成立故意傷害罪。同理，在非法占用農(nóng)用地案件中，土地的被毀壞程度和復(fù)耕成本的大小只是量刑的情節(jié)之一，并不影響本罪的成立。

四、關(guān)于農(nóng)用地類別確定依據(jù)、是否毀壞及毀壞程度的界定

土地類別的確定，主要是依據(jù)土壤狀況和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)效益，同時(shí)考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，由政府土地主管部門劃定的。這既是土地利用的規(guī)劃，也是我們辦理土地違法犯罪案件的依據(jù)。從理論角度講，每一塊土地其土壤狀況都有一個(gè)最適合的作物類型，這是土壤的自然屬性決定的，同時(shí)人們?yōu)榱俗非蠼?jīng)濟(jì)利益的最大化，可能在某個(gè)時(shí)期改種其他雖不是土地最適合但投入產(chǎn)出比最大的農(nóng)作物，這又取決于人的社會(huì)屬性，這就是土地的利用現(xiàn)狀。我們認(rèn)為事物的自然屬性是相對(duì)穩(wěn)定的，而社會(huì)屬性則是可變的。因此，在辦理非法占用農(nóng)用地案件時(shí)，土地的類別確定，應(yīng)當(dāng)主要依據(jù)土地主管部門確定的規(guī)劃圖，而不應(yīng)將土地的利用現(xiàn)狀作為依據(jù)。

那么，如何界定土地的類別和是否毀壞以及由誰來界定土地的類別和是否毀壞呢?我們認(rèn)為，首先，土地類別是由土地規(guī)劃部門確定的，在辦理非法占用農(nóng)用地案件時(shí)，就應(yīng)當(dāng)由土地主管部門來作出結(jié)論。其依據(jù)也只能是土地利用規(guī)劃圖，而非土地利用現(xiàn)狀圖或變更圖等。

土地是否被毀壞了呢?這純屬土地自然屬性范疇。土地被毀壞有多種形式，建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他非農(nóng)牧業(yè)建設(shè)等等。其中挖沙、采石、采礦、取土可能造成耕作層喪失，土壤沙化，排放污水或其他工業(yè)廢水可能造成土壤鹽堿化或酸化，這本身也是一種土地的污染，同時(shí)堆放固體廢棄物既可能造成土地污染，也可能造成土壤的板結(jié)，進(jìn)行其他非農(nóng)牧業(yè)建設(shè)因其所進(jìn)行的建設(shè)可能造成土地的不同類型的毀壞等等。這多種形式的毀壞農(nóng)用地的行為，對(duì)農(nóng)用地的利用造成的影響可能是土地根本無法耕種，或造成土地的種植或養(yǎng)殖能力嚴(yán)重下降。使農(nóng)牧業(yè)和林業(yè)生產(chǎn)遭受重大損失。這種毀壞即包括永久性毀壞或毀壞以后恢復(fù)成本非常高昂，也包括可恢復(fù)性毀壞。這就需要有關(guān)專業(yè)人士作化驗(yàn)或評(píng)估。所以我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)牧業(yè)科技人員或機(jī)構(gòu)通過科學(xué)手段取得相關(guān)數(shù)據(jù)并作出土地是否毀壞的結(jié)論，或?qū)ν恋氐臍目赡苁罐r(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)或林業(yè)生產(chǎn)嚴(yán)重減產(chǎn)或遭受的損失情況進(jìn)行評(píng)估。土地是否毀壞、能否恢復(fù)以及恢復(fù)的成本都將是此類案件量刑處理時(shí)的主要依據(jù)。

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