但在同時(shí)，《土地管理法》在頒布與實(shí)施的過程中，仍面臨許多亟待完善的問題，我國政府在2004年8月第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議上又通過了《關(guān)于修改(中華人民共和國土地管理法)的決定》第二次修正，進(jìn)一步完善了相關(guān)條款的規(guī)定，但由于總體立法中存在時(shí)滯，造成特別是對于地方土地部門審批監(jiān)管職能界定、耕地?cái)?shù)量嚴(yán)重下降督管等方面，存在較大缺陷?！锻恋毓芾矸ā吩陬C布與實(shí)施過程中面臨哪些問題?應(yīng)該如何完善?

第一，各地方政府是地區(qū)土地的管理者、審批者，同時(shí)很多時(shí)候也是土地征用的使用者和申請者，這就造成了在土地審批過程中，監(jiān)督體制的嚴(yán)重缺陷，任意審批和占用耕地，但同時(shí)具有完備土地審批手續(xù)的情況層出不窮。現(xiàn)行土地管理法中，誰來界定和督導(dǎo)區(qū)域土地管理部門的管理權(quán)限沒有明確的規(guī)定，國土資源管理部門隸屬政府，干部任用通常由地方領(lǐng)導(dǎo)說了算，國土資源管理部門對同級政府的征地、用地行為無法實(shí)施監(jiān)督，對出現(xiàn)的政府違法行為更不可能查處;司法機(jī)關(guān)管理面積寬、范圍廣，對政府征地行為的監(jiān)督力度也是不夠的(楊皋伶、朱玉碧，2005)。只有將立法與監(jiān)督放在同等位置，建立一套完備的自上而下的土地監(jiān)管機(jī)制，才能夠規(guī)范各級管理部門行為。

第二，《土地管理法》第31條指出，“國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，專款用于開墾新的耕地?！奔础罢家谎a(bǔ)一”原則。而在現(xiàn)實(shí)中，可以肯定，“占一補(bǔ)一”原則的直接后果就是優(yōu)質(zhì)耕地的占用與糧食產(chǎn)量的絕對下降，因?yàn)橥恋胤饰殖潭扰c質(zhì)量區(qū)域差距極大，優(yōu)質(zhì)耕地的開發(fā)已經(jīng)足夠深入，若僅以數(shù)量衡量占用耕地的補(bǔ)償，尤其是異地補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)母鼗究梢钥隙?，在土地單產(chǎn)上要小于原有耕地。若作為公益性的開發(fā)，“占一補(bǔ)一”原則上可以考慮，而作為非公益性開發(fā)，特別是商業(yè)性開發(fā)，例如房地產(chǎn)開發(fā)、高爾夫球場建設(shè)、商貿(mào)商務(wù)區(qū)建設(shè)等，若采取同樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，開發(fā)商在利益驅(qū)動(dòng)下，易形成不可遏制并不可挽回的優(yōu)質(zhì)耕地占用。目前我國耕地?cái)?shù)量嚴(yán)重下降，人均擁有量與總體規(guī)模均排在世界100位之后，作為一個(gè)人口大國與農(nóng)業(yè)大國，耕地?cái)?shù)量的非正常下降是一個(gè)十分危險(xiǎn)的信號(hào)，直接關(guān)系到我國的糧食問題與國防安全，面對我國土地資源稀缺的現(xiàn)狀，更為嚴(yán)格的土地征用政策法律應(yīng)盡早盡快頒布與實(shí)施。

第三，《土地管理法》第47條規(guī)定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的六至十倍;安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的四到六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前3年平均年產(chǎn)值的十五倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和，不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍。”問題在于，及時(shí)按照上述補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)最高補(bǔ)償金額計(jì)算，也難以補(bǔ)償農(nóng)民因?yàn)槭ジ卦斐傻纳a(chǎn)損失，從而使得失地農(nóng)民難以維持原有耕種收入，特別是沒有規(guī)定土

地附著物中，建筑房屋的價(jià)值應(yīng)依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行估算，在“政府定價(jià)”與“協(xié)調(diào)定價(jià)”中，農(nóng)民應(yīng)獲得的補(bǔ)償大打折扣。據(jù)浙江省有關(guān)部門測算，按照杭州市現(xiàn)行城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)每人每月300元計(jì)算，當(dāng)前法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只夠農(nóng)民維持8年的生活;如果參加社會(huì)保險(xiǎn)，還不夠參保費(fèi)用的一半(李沛君.2004)。而補(bǔ)償?shù)某踔越⒃谑罐r(nóng)民保持原有生活水平的基礎(chǔ)上，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展，農(nóng)民本身的收入也在不斷提高，基于當(dāng)下靜止的標(biāo)準(zhǔn)估測未來動(dòng)態(tài)的生活，這不是發(fā)展與前進(jìn)的策略。

第四，我國目前土地占用引起的環(huán)境和資源問題的輿論監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督力度不夠，對于土地建設(shè)中存在的不規(guī)范甚至違規(guī)行為，媒體的報(bào)道僅限于披露，而忽視了進(jìn)一步的跟蹤調(diào)查督導(dǎo)，土地征用中利益驅(qū)動(dòng)巨大，因此很難對于違法違規(guī)者形成實(shí)質(zhì)性監(jiān)督震懾。群眾資源在整體管理中被忽視，特別是與土地征用直接相關(guān)的農(nóng)民參與被忽視，《土地管理法》第46條中指出“國家征用土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施?！钡?8條“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見?！边@在一定程度上都體現(xiàn)了農(nóng)民的參與性。但是，征地補(bǔ)償方案只有在公告批準(zhǔn)后才被告知當(dāng)事人，在補(bǔ)償方案確定后才征詢農(nóng)民意見，這否定了在整個(gè)討論、商議、確定實(shí)施過程中農(nóng)民的參與度。因此，賦予公民特別是直接利益關(guān)系者足夠的決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)，展開多途徑多形式監(jiān)督體系，才能夠從根本上防患于未然。

法律建設(shè)是一個(gè)逐漸完善、逐漸發(fā)展的過程，對于我國這樣一個(gè)快速發(fā)展時(shí)期的農(nóng)業(yè)大國，對于土地建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)尤其重要，也尤其困難，因此，積極應(yīng)對在建設(shè)過程中遇到的諸多問題，盡快完善與改進(jìn)既定法律中存在的多種問題，加快土地管理法律制度、特別是土地征用制度的創(chuàng)新改革，真正做到加強(qiáng)土地管理，維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，保護(hù)、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。